从概念上讲,“ 互联网”(Internet) 强调支撑信息环境的技术属性,而“网络空间”(Cyberspace)是更具社会互动性的含义,暗含着存在一种现实空间与虚拟空间的耦合或者映射关系,因此通常被视为广义的互联网。在此意义上讲,网络空间国际治理(或言广义的互联网治理)从某种程度上,指的是政府、私营部门、国际组织、个人等国际社会各治理参与主体,着眼于网络空间的良性有序应用,围绕技术和社会层面的相关议题所展开的国际协调与合作的实践过程。

网络空间国际治理发展阶段

认清当前网络空间国际治理所处的历史阶段是分析探讨治理困境的首要前提。纵观网络空间国际治理的发展轨迹,其至今大致经历了以下三个阶段。

第一阶段是早期互联网技术和产业社群等私营部门主导的阶段。在该阶段,以互联网工程任务组 (IETF)、区域互联网地址注册机构 (RIR) 等一系列技术组织为代表的互联网治理机制相继出现,整体上呈现出以技术议题为导向、官方色彩较淡、组织松散、强调自律自愿、开放性等治理特征。

第二阶段从 1998 年互联网名称与数字地址分类分配机构(ICANN)成立到 2013 年“棱镜门” 事件爆出,以“双层治理博弈”为主线、国际治理“主权回归”及美国的强势主导为主要特征。

首先,所谓“双层治理博弈”是指该阶段以联合国信息社会世界峰会召开为代表性事件的在以下两个层面展开的博弈进程:

  • 一是当时各国政府与私营部门或者说市民社会技术层面的博弈和斗争;

  • 二是美国与其他国家围绕互联网控制权展开的博弈。

其次,随着时间的推移,在网络空间社会属性日益增强下,人们对安全与秩序的迫切需求与早期非官方技术精英治理有效性不足之间的矛盾日益明显,网络治理的“主权回归”应运而生,表现为政府在网络空间治理参与度上的不断提升,但这也带来了国家间(特别是网络发达国家与网络发展中国家间) 一系列矛盾分歧:治理模式的“多方”与“多边”之争、对网络主权与数据主权的认识差异、治理文化上“一元”和“多元”分歧等等。

第三, 美国作为互联网的发源地,几乎控制了互联网标准制定和管理的所有国际组织和核心企业, 因此该阶段的网络空间国际治理实际上是被美国强势主导的,集中体现为在信息社会世界峰会上,尽管面临来自联合国、信息发展中国家甚至欧洲国家的压力,美国依然拒绝交出国际互联网管理权。

第三个阶段是 2013 年“棱镜门事件”发生至今,以聚焦网络安全治理和国家行为体治理地位更加突出的网络空间国际秩序重塑为主要特征。随着网络空间安全形势的逐渐恶化,各国认识到维护网络安全需要彼此的协作,并通过具体实践在网络空间国际治理进程中越来越多地发挥主导作用,使治理态势在一定程度上呈现出有利于化解分歧、推动治理的积极局面。

但是在2017 年,特朗普总统上台后,出台各种“美国优先”的政策,对网络空间国际治理的推进产生了明显的消极影响。

同时,“棱镜门事件” 的爆发使美国在治理领域的领导力受损,迫使其放低姿态,2016 年 10 月美国正式把互联网域名管理权转交至 ICANN,在形式上打破了美国强势主导的网络空间旧秩序。并且,随着力量格局的变化,特别是中俄等网络新兴国家的不断崛起,网络空间国际新秩序开始缓慢形成。

网络空间国际治理的困境

明确了当前网络空间国际治理正处于网络秩序重塑的关键阶段,笔者认为可以大致从治理模式、治理议题、治理动力三个维度来分析该阶段网络空间治理的主要困境。

第一,“多方”与“多边”的模式分歧从根本上制约着网络空间国际治理的有效推进。

两种治理模式的分歧表面上是源自对“全球公域”和“主权领域”两类网络空间属性的认识差异,实质上是网络发达国家与网络新兴(发展中)国家由于所处发展阶段差异而产生的对网络空间首要关切的不同——发达国家更强调“自由”与发展,而发展中国家更看重“秩序” 与安全。

换言之,以“非政府行为体自下而上、共同参与,严格限制政府的参与与影响”为实质的“多方模式”(即多利益相关方模式)固然可以充分发挥网络自由联通世界的发展带动效应,但政府公权力缺失或受限下的网络自由势必造成国家主权被侵蚀,带来种种安全隐患,这或许对于网络技术更先进、网络社会成熟度更高的发达国家无伤大雅,但这却是广大网络发展中国家所不能承受的,特别是美国作为网络超级强国早已“有恃无恐”地利用网络优势推行“颜色革命”,颠覆他国政权,使得广大发展中国家不得不将秩序与安全置于自由与发展之上。

事实上,美国等西方网络发达国家,在“多方”模式下通过技术优势及相关人事安排,在此类国际治理机制上掌握着更大话语权, 甚至多数情况下相当于间接地发挥着主导作用。

这也是中俄两国在“信息安全国际行为准则” 中明确提及在网络空间治理领域各国政府的权利和责任,各国应当平等参与,推动多边、透明和民主的互联网国际管理机制,即“多边” 模式。

自 2014 年第一届世界互联网大会举办以来,越来越多的国家认为主权国家应当是网络空间治理的主体,应处于核心位置,在治理过程中发挥主导作用。在该模式下,广大网络发展中国家拥有完整的网络主权,可以更有效地保障网络空间安全。

总之,两种模式之争,绝非简单的理念性差异和制度安排的不同,而是有着深刻的力量格局与秩序塑造意义,特别是体现了网络空间权力结构调整下各方对网络空间秩序重塑方向及主导权的争夺,因而成为阻碍网络空间互信培植与治理进程有效推进的根本性障碍。

第二,技术推动下的网络空间与现实世界耦合性深化发展不断叠加治理难度。

网络空间是现实世界的映射,但这种映射往往并非是一一映射和镜面映射,更多情况是,在高速发展的先进技术推动下,这种映射具有透镜放大效应,换言之,网络安全事件投射至现实中往往会造成远远超过网络行为成本的巨大破坏效果,这从根本上使得网络空间治理的难度在技术快速更新的加持下成本叠加,可以说这是人类历史上从未经历过的。

同时,随着网络空间与现实世界融合渗透持续深化,除了传统安全领域外, 网络安全合作的核心关切点将进一步向更加专业化的领域拓展,如金融系统安全、物联网安全、关键基础设施保护以及隐私保护等领域,这就意味着安全合作向着实践“一线”延伸,未来国际网络安全合作的相关对接将更加专业化和精准化,这在客观上进一步增加了网络空间治理的难度。

第三,网络空间“单边主义”严重制约治理进程的有效推进。

当前以美国为首的西方网络发达国家凭借自身网络势力,往往置其他国家的合法和正当利益于不顾,甚至不惜牺牲他国的利益来片面追求本国网络空间利益的最大化。这体现为 :

  • 一是利用网络强势话语权粗暴践踏国际正义,例如谷歌事件和黑莓事件凸显了西方的网络强势话语权;

  • 二是实施网络威慑战略,美国、英国等网络发达国家均提出了“网络威慑”,并针对网络空间特性,形成较为系统的网络空间安全积极防御战略;

  • 三是借助于互联网络推行文化霸权,当前美国等一些网络发达国家把借助互联网从事的文化霸权作为国家战略的一种重要资源,以实现对他国的控制。

这种网络空间“单边主义”的做法在国际网络空间治理中产生破坏国家之间的沟通协商机制、虚化或坍塌纠纷解决机制,形成网络社会的个体化难题,侵蚀各国共识,导致各国“隔空对话” 并相互疏离等,并产生诸多不利影响。

网络空间治理出路探索

为了破解网络空间治理在治理模式、治理议题、治理动力等方面所面临的困境,笔者认为, 首要的是要寻找一种超越模式之争的并能够使网络发达国家与网络新兴国家都可以接受的治理路径,逐步构建一种协同治理共同体,从而达到不断消融各国彼此间的网络空间安全疑虑,培植网络空间战略互信,维持网络空间战略稳定的目的,进而通过国际治理与协作的方式合力应对技术发展下网络与现实耦合所产生的叠加式的复杂性治理难题。

协同治理共同体与之前所提的多边和多方模式相比,其最大的优势在于融合两方观点:

一方面强调国家政府、企业、国际组织、技术、社群参与,同时也注意协调和互动,实现扁平化交互机制,从而推动多边和多方共同参与全球网络治理,通过平等协商与扁平化交互机制制定各方可以接受的国际治理规则,具体或可以通过以下路径实现。

首先,依托联合国,构建网络协同治理机制平台。

作为全球最大的且享有最广泛合法性的政府间国际组织的联合国,应通过完善信息社会世界峰会(WSIS)与互联网治理论坛(IGF) 的功能,充分发挥网络空间治理联合国工作组(WGIG)的作用,让不同治理主体在这些网络空间治理的国际平台上,有效运作起来,构建网络空间协同治理机制。

其次,强化治理主体的权利与义务,打造涵盖多边与多方的权责对等机制。

正如习近平2018 年 4 月在全国网络安全和信息化工作会议上所强调的,“国际网络空间治理应该坚持多边参与、多方参与”。享有自由使用互联网的权利,就理应担负履行维护互联网安全的义务。面对网络空间中的诸多问题,应倡导主体平等参与,无论是政府机构与国际组织之间,还是企业与技术社群等,主体不论大小、强弱,地位平等,享有同等权利,同时也要有承担相应责任与风险的义务。

再次,坚持“和平、主权、共治、普惠” 的原则,共建网络空间的国际规则。

各国的发展水平不一,存在的问题也不同,如何通过协商、加强沟通、求同存异,寻求网络空间治理规则的最大公约数,共同制定各方主体均能接受的网络治理国际规则是当前推进网络治理的一大难题。

2017 年 3 月,我国外交部与国家互联网信息办公室共同发布了《网络空间国际合作战略》,倡导和平、主权、共治、普惠作为网络空间国际交流与合作的基本原则。坚持这些基本原则,网络空间治理对话协商机制与国际规则的制定就有了基础。

此外,在此基础上, 要确保规则的实施,体现治理的效果。

最后,渐次推进网络空间命运共同体的构建。

网络空间协同治理可分解为双边协同治理、多边协同治理和全球协同治理三个层级,由此可以相应构建双边网络空间命运共同体、多边网络空间命运共同体和全球网络空间命运共同体。

  • 首先,中俄两国之间 2016 年签订的联合声明,即是一种双边协同治理的典范;

  • 其次,上海合作组织、金砖五国和“中国—东盟”等国际区域组织对网络空间建设与治理有相近的理念,有利于构建多边网络空间命运共同体;

  • 最后,由于发达国家和发展中国家之间治理方式和水平不一,各国存在明显的分歧,可在双边、区域多边经验的基础上,共同努力推进全球层面的网络空间协同治理。

作者简介:

肖杰,国防科技大学国际关系学院讲师, 研究方向为网络安全。

(本文选自《信息安全与通信保密》2019年第九期)

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