2012年，美国发布《全球供应链安全国家战略》，期望通过加强全球供应链，以维护美国人民的利益，保障美国的经济繁荣。美国全球供应链安全国家战略设定了2个目标：一是促进商品的高效和安全运输；二是培育一个有弹性的供应链。美国全球供应链国家战略中，将通过理解并解决供应链系统中的漏洞、利用多层防御来抵御供应链系统中的各种传统和非对称威胁、不断调整安全态势来应对全球供应链风险。2013年，美国进一步更新《全球供应链安全实施国家战略》，将立即实施战略的重点放在包括完善美国政府对供应链威胁和风险的理解、技术进步、建设有弹性的关键基础设施、确定和促进必要的立法、促进优先供应链标准的制定和实施、提高商业信息分析和共享能力、简化和协调流程和政策、开发定制解决方案、继续与行业合作伙伴、关键基础设施所有者和运营商合作，以及其他利益相关者等方面。自此以后，为确保5G方面的竞争优势，美国加快推进5G供应链安全方面的战略。

一、美国5G供应链安全战略梳理

( 一 ) 频段方面

为了确保美国在5G时代的领先地位，联邦通信委员会（FCC）于2019年4月发布了《5G加速发展计划》（The FCC"s 5G FAST Plan），将更多的频段推向市场。首先，美国将优先拍卖总带宽达5GHz的毫米波频段，目前已于2018年拍卖28GHz频段及24GHz频段，2019年拍卖了37GHz、39GHz、47GHz，同时释放26GHz与42GHz频段共计2.75GHz带宽用于5G。其次，将中频段也定为5G建设的目标，在2.5GHz、3.5GHz和3.7-4.2GHz频段提供高达844MHz的可用频率，另外，FCC还在改进5G业务中低频段频段的使用，使其适用于更广的覆盖范围，同时FCC也认识到未授权频段对5G非常重要，正在为6GHz和95GHz以上频段的下一代WIFI创造新的机会。美国通过加速5G网络部署引导全球厂商5G产品的技术路线，推动相关产品在对应频段上成熟，形成对其他国家的先发优势。2019年4月，国防创新委员会（DIB）完成题为《5G生态系统：国防部面临的风险与机遇》的研究报告，建议国防部拿出更多专属电磁频段与民用和商业运营商分享，帮助美国在5G技术部署方面更好地与中国竞争。2020年1月14日，美国两党联合在议会提出《将频段拍卖所得收益用于支持供应链创新和多边安全》法案，该提案专门有一节名为“提升美国在国际组织和通信标准化机构中的领导力”，要求联邦基金的使用要向提升美国在制定5G标准化机构的国际组织中的影响力倾斜。

( 二 ) 系统设备建设方面

美国一方面加快部署本国5G设备，另一方面，美国通过强化立法，呼吁本土运营商不得采购别的国家5G通信设备。2018年7月，美国在《2019会计年度国防授权法案》（NDAA 2019）中明确了限制政府机构采购中兴、华为设备的条款。在《5G加速发展计划》（The FCC"s 5G FAST Plan）中，为了使美国成为全球5G的领导者，美国将面向5G商用部署，更新修订“基础设施政策”，鼓励促进联邦政府、州政府和地方政府加快对5G小微基站的审查，同时着手对旧法规进行修改和完善，以促进5G为所有美国人提供数字红利，包括鼓励投资和创新，保障互联网的开放和自由，提供一站式服务，加快IP转换、提升商业数据服务、确保供应链的完整性等．为确保美国5G通信网络或通信供应链的完整性，FCC提议，禁止用纳税人的钱采购可能威胁美国国家安全公司的设备或服务。2020年3月4日，美国国会召开听证会，诺基亚、爱立信、英特尔等企业相关负责人参加。听证会调查了美国电信供应链的安全性和完整性，以及保障5G网络开发利用安全所作出的的努力。听证会还审查了联邦政府在减轻美国和国外电信设备和服务风险方面的作用。

( 三 ) 核心芯片等关键零部件方面

美国保持对中国企业实施“空芯”式打击的高压。2016年3月，美国商务部对中兴通讯施行出口限制，禁止美国元器件供应商向中兴通讯出口元器件、软件、设备等技术产品，原因是或嫌违反美国对伊朗的出口管制政策。2018年4月16日美国商务部宣布，未来7年将禁止美国公司向中兴通讯销售零部件、商品、软件和技术，直到2025年3月13日。2018年8月14日，美国总统特朗普签订了一份法案，禁止美国政府和政府承包商使用华为和中兴的部分技术，禁止美国政府或任何希望与美国政府合作的人使用华为、中兴或其他多家中国通信公司的零部件。2018年8月1日，美国商务部以国家安全和外交利益为由，将44家中国企业（8家单位及其36家附属机构）列入出口管制清单，实施技术封锁。2019年4月24日，美国国家安全局高级官员罗伯·乔伊斯表示，由美国、英国、加拿大、新西兰和澳大利亚组成的“五眼”联盟不会使用对国家关键基础设施构成威胁的国家的技术。2019年12月，美国参议员汤姆·科顿提议国防法案中引入了一项条款，如果美国盟友使用华为5G，美国就停止与其共享情报。2020年2月17日，有外媒传美国政府正在考虑修改监管规定，从而能够阻止中国通讯巨头华为 的芯片供应链，其中包括台积电等华为的芯片供应企业。

此外，美国还与其他利益相关者共同呼吁建立全球供应链安全。2019年5月2—3日，美国与欧盟、日本、韩国、捷克等32个国家的代表，在捷克首都布拉格召开5G安全准则讨论会，签署非约束性的《布拉格提案》，警告各国政府关注第三方国家对5G供应商施加影响的总体风险，不要依赖那些容易受国家影响或尚未签署网络安全和数据保护协议国家的5G通信系统供应商，中国和俄罗斯未获得主办方邀请参会。《布拉格提案》从政策、安全、技术、经济4个方面对5G安全进行了阐述，指出：5G是未来社会的关键信息基础设施，社会的方方面面都将依赖于5G网络；因此，5G网络建设的利益相关方不仅包括运营商和技术供应商，还包括所有依赖于5G的组织；关于5G网络建设的重大决定应当由所有利益相关方共同作出。《布拉格提案》突出了5G网络安全的重要性，动员国家、政府、企业等5G所有利益相关方共同推动供应链安全。《布拉格提案》后，2019年9月2日，美国副总统彭斯与波兰总理莫拉维茨基签署“5G安全声明”，声明强调5G网络的重要性，称“所有国家都必须确保值得信赖和可靠的供应商参与网络”。2019年11月1日，美国与爱沙尼亚发布《美国-爱沙尼亚5G安全联合宣言》，声称美国和爱沙尼亚宣布希望加强在5G方面的合作。2020年2月27日，美国与拉脱维亚政府签署《美国-拉脱维亚5G安全联合声明》，宣布加强双方在5G方面的合作。

二、相关研判

就目前来看，5G领域已成为中美“脱钩”的主战场，美国通过多种方式迫使中国5G发展偏离国际主流已成为当前及未来一段时间的主要内容，以求不断强化其在5G领域的话语权。

( 一 ) 构建新型供应链体系，加剧中美“脱钩”态势

5G 产业链由上游基站升级( 含基站射频、基带芯片等)、中游网络建设、下游产品应用及终端产品应用场景构成，包括器件原材料、基站天线、小微基站、通信网络设备、光纤光缆、光模块、系统集成与服务商、运营商等各细分产业链构成。当前，在5G 无线接入网（RAN）的四家主要供应商中，没有一项技术是基于美国的，供应链的脆弱性成为美国5G 发展的软肋点。根据《2018年联邦采购供应链安全法》（Federal Acquisition Supply Chain Security Act of 2018），美国联邦采购安全委员会建立一个专门跨境机构，负责信息和通信技术（ICT）供应链问题，该委员会能够建议国土安全和国防部长及国家情报总监在政府范围内发布信息，在必要时通过“移除订单”和“排除订单”处理供应链风险。

为重新构建能体现美国优势的5G 供应链体系，美国将在5G 供应链方面“大做文章”。就目前而言，美国通过两套政策管理5G 供应链风险：一是确保美国公司能够继续创新和生产先进技术；二是与“志同道合”的国家合作推动5G 安全的共同规则。基本思路是：以“五眼”联盟和北欧国家、日本以及与美国有共同关切的欧洲和亚洲其他国家为基础，建立更紧密的情报、技术和安全伙伴关系；以“布拉格提案”原则和草案为基础，制定全球电信设备和供应链的严格安全标准；通过对外援助资金鼓励一些发展中国家不要购买中国5G 产品；支持西方电信基础设施公司合作研究和发展协定（CRADA）资助研发；联邦政府制定电信供应链安全战略；调整美国国内政策方向，强调技术竞争力，着眼于知识产权、反垄断、税收和基础设施投资等；美国对中国施行长期接触战略，强压中国遵守其设定安全准则。

( 二 ) 持续布局5G高频段，在国际层面强调“全球协调频谱”

2017年，美国《国家安全战略》明确指出，获取频谱是实现经济活动和保护国家安全技术能力的关键组成部分。2018年10月25日，美国总统特朗普发布《关于制定美国未来可持续频谱战略总统备忘录》，指示商务部领导制定美国长期频谱规划。2019年5月，美国白宫科技政策办公室（OSTP） 以及无线频谱研发机构间工作组（WSRD）发布《新兴技术及其对非联邦频谱需求的预期影响》和《美国无线通信领导力研发优先事项》的报告，分析了频谱对自动驾驶汽车、工厂自动化、远程手术等新兴技术发展带来的影响，并提出美国无线通信领域的三大优先研发领域：追求频谱弹性和敏捷性以使用更多的频段及波形、提高频谱实时感知能力、通过频谱安全自主决策提高频谱效率和效益，这些研究结论为美国频谱战略提供了决策参考。美国之所以在5G建设中如此重视频谱政策，其原因是美国5G商用频谱资源集中在高频段（毫米波），而全球主要国家大多采用Sub-6 GHz频段，这一“轨道差异”为美国5G 发展带来很多障碍。

由于美国的大部分Sub-6GHz 频段是非民用和商用，美国电信运营商和美国联邦通信委员会将毫米波频谱作为国内5G的核心，特别聚焦于28GHz到37GHz的频段。由于波长较短的毫米波产生较窄的波束，可为数据传输提供更好的分辨率和安全性，且速度快、数据量大，时延小。同时，毫米波的短波长和窄光束的特性限制其传播距离，毫米波网络需要遍布在基站覆盖的整个区域中并保持不间断连接，这带来很高的基础建设成本。由于主要优势在高频段，美国在国际层面强调“全球协调频谱”，并采用排他性使用许可政策，维护其在5G频谱频段上领先的地位。

( 三 ) 借疫情诱导5G供应链撤离中国，迫使中国5G发展脱离世界主流

近期以来，美国借疫情话题，持续炒作中国5G等领域的产品供应链存在安全风险，诱导本国及其盟国将供应链撤出中国。在美国的诱导下，4月初，在英国首相约翰逊病情最严重的时候，英国议会出面干预，致使中国投资者被迫放弃了控制英国一家高科技公司Imagination Technologies的计划。4月14日，英国议会议员戴维·戴维斯表示，英国政府应寻求一切办法，以防止Imagination Technologies的技术基地被转移到中国。4月7日，日本政府宣布拨款22亿美元，协助日本制造商将生产线撤出中国或转移至其它国家，以恢复中断的供应链。4月8日，德国联邦内阁决定修改《对外贸易和支付法》，旨在阻止遭受疫情打击的德国企业被外资趁机收购。该法规将经由德国联邦议会进行表决。外界认为这一法律修订，直接针对的就是中国最近几年在德国越来越多的并购活动。4月9日，白宫首席经济顾问库德洛在电视节目中说，美国政府应该为希望撤离中国的美国企业提供全部的“搬家”费用。此外，美国司法部于4月9日要求美国联邦通信委员会（FCC）撤销对中国电信美国分公司的运营授权，禁止其在美国的国际通信服务，因其涉及国家安全。

很显然，通过供应链撤离中国这种“硬脱钩”的方式来抑制中国5G技术发展，是美国当前采取的较为直接的打压中国的方法。当前疫情发展前景不明，这一趋势或有进一步加剧的态势。此外，通过芯片“断供”等措施，迫使中国5G发展脱离于世界发展的主流，是美国采取相关措施的根本意图。

三、应对建议

5G是世界各国构筑未来国家竞争优势的必然选择，是我国制造强国和网络强国战略的核心组成部分，是关系我国网络安全和信息化发展的国家战略。网信部门作为5G产业链安全的主导监管部门，可从如下方面保障我国5G供应链安全。

( 一 ) 对美：持续密切跟踪美国5G供应链安全动态，挖掘美国做法对我国的借鉴意义

可以预见的是，美国对华奉行战略遏制的基本态势短期内不会发生根本变化，美国在5G供应链层面与我国逐步脱钩，是目前可以预判到的事件发展态势。据此，我国应持续密切跟踪美国5G供应链安全动态，从美国在5G供应链安全、对我打压手段、国内5G发展的立法、机构、行政命令等角度入手，分析美国法律政策的意图、效果、意义，形成动态跟踪机制，及时研判，并作出反应。继续挖掘美国做法对我相关决策的启发性、参考价值，立足网信视角，分析研判5G供应链逐步脱钩状态下网络安全审查、设备国产化、数据安全管理等问题，不断优化行业发展，优化监管职能。

( 二 ) 对内：完善我国5G发展及供应链安全战略，系统识别5G全球供应链安全风险

针对各国的5G发展和供应链安全战略，全球5G发展的产业布局在不断调整，新的产业链、价值链、供应链正在形成。我国应积极制定5G发展及全球供应链安全战略，有力支持我国网络强国战略。从国家、产业、城市、企业等层面构建我国5G发展和供应链安全系统，做好5G的可持续发展，构建有弹性、持续的5G供应链，以应对且能够承受不断变化的威胁和危害，在发生5G供应链中断时可迅速恢复供应能力。

我国5G的发展依赖全球供应链的运作，涉及监管机构、执法机构、运营商、设备制造商、芯片企业，以及其他国内外合作伙伴等，必须保护我国5G全球供应链的连续性，加强我国5G全球供应链系统建设，才能促进我国数字经济的发展．需要系统化地识别各个环节的风险，划分5G全球供应链风险类别，有针对性地实施有效的措施．例如需要识别可能带来需求中断、研发中断、供应中断、生产中断的风险，基于中断的来源，区分由自然事件和人为事件引发的供应链中断，针对供应链安全事件发生的环节和造成的影响，针对性地采取相应措施，包括刺激或扩大需求、恢复供应商、恢复交通运输、恢复通信设施、完善立法和制度等。

( 三 ) 合作：加强国际交流与合作，以更加开放、合作共赢的态度发展5G及其演进技术

抓住网络空间发展的重大机遇，加强与国际标准化组织的交流与合作。充分利用ITU、APT等平台，加强国际频率协调，在兼顾我国优先频段基础上，推动形成5G全球统一工作频率；积极参与5G等新一代信息技术网络空间安全国际标准的制定工作，加强政府参与的力度，进一步提升我国在网络空间安全国际标准制定方面的国际话语权和影响力。通过“一带一路”以更加开放、合作共赢的态度带动5G全球供应链发展，加强与别的国家形成战略联盟，推动5G价值链、供应链、产业链的创新与完善，推动“一带一路”沿线国家经济发展。

作者：林星辰 董宏伟

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