作者：林星辰 董宏伟 苗运卫

《美国出口管理条例》（Export Administration Regulations, EAR）是美国在物项和行为的出口管制方面最为关键的法规之一。近年来，其管辖范围随着EAR的修改而不断扩大，管控力度逐步向高新技术领域倾斜，这对我国的5G技术、5G企业和5G产业链的发展带来了重大影响。

一、EAR管辖范围基本情况

1.1 EAR管辖范围的定位

EAR管辖范围是该条例规定的被美国商务部产业安全局（Bureau of Industry and Security，BIS）纳入司法管制的物项和行为，具体包括军民两用、单一民用和单一军用但未纳入《国际武器运输条例》（International Traffic in Arms Regulations，ITIR）的实物、软件和技术及相关出口、销售等行为。对管辖范围内的物项，EAR都作出明确规定，被列在《美国联邦法规》(Code of Federal Regulations, CFR)的第15篇（商务与外国贸易）下的第VII章第C分章的Part730-774( 15 CFR §§730-774)，共24部分，并赋予其出口管制分类编码（Export Control Classification Number，ECCN）或EAR99的编码，ECCN是列举在商业管控清单（Commerce Control List，CCL）上、根据物项的功能、属性和技术特征归类的编码，但CCL上并未包括所有的受EAR管辖的物项，对于受EAR管辖但不在CCL上的物项，会被归类为EAR99。在EAR管辖内的物项和行为，才受到BIS的司法管制。因此，明确EAR的管辖范围是分析美国出口管制合规问题的逻辑起点。

1.2 纳入EAR管辖范围的影响因素

对于一项具体的实物、软件和技术能否纳入EAR管辖范围，成为EAR管辖的具体对象，是基于多因素的综合考虑，包括：( 1 ) 物项出口的物理位置及其运输路径；( 2 ) 物项的具体来源；( 3 ) 物项中美国成分的占比；( 4 ) 物项出口对象和最终用途；( 5 ) 物项的开发技术和具体情况。一旦经综合考量后被列入EAR管辖范围，将受到规定的不同程度的管制。

1.3 EAR管辖范围的作用方式

EAR以清单方式对物项和行为进行管辖。首先，EAR管辖确定一个最为宽泛的范围，在物件上包括军民两用物项、单一民用物项、大规模杀伤武器相关物项、单一军用物项（排除在ITIR之外），在行为上包括出口美国物项、在其他国家再出口原产于美国的物项、销售具有美国原产零件、使用美国原产技术的外国制造产品、向外国人披露美国原产的技术等。其次，EAR管辖将重点管制的物项与行为单独列出，形成商业管控清单（Commerce Control List，CCL）和国别表（Commerce Country Chart, CCC）。CCL包括核材料及设备、化学材料与微生物、材料加工、电子产品、计算机、电信和信息安全、激光和传感器、导航和航空电子设备、航海/海事、航空和推进系统十个分类，每一类物项中都有相应的出口分类编码（ECCN）、管制理由、适用国家以及许可例外。CCC则基于产品出口的最终目的地和管控理由，针对不同的国家列出了不同的许可要求。在CCL和CCC之外，BIS还设置实体清单（Entity List)，实体清单发挥着比CCL和CCC更加严格的管制作用，在实体清单上列出的是BIS认为可能会危机美国国家安全、国家利益或阻碍执法部门调查的国外企业、组织、科研机构、高校或个人。再次，在宽泛的EAR管辖范围内对特殊的物项实行“管辖豁免”，这些特殊事项包括：( 1 ) 由美国国务院、能源局、核监管委员会等政府部门或机构出于国家安全或外交目的而专门管控出口或再出口的物品；( 2 ) 书籍、报刊、乐谱等出版物、胶卷、胶片、配乐、广告印刷品等；( 3 ) 公开发布的技术和软件（加密软件除外）、基础研究获取的信息、学术机构公布的信息、专利公开的信息、非专有系统信息以及遥测数据。

二、EAR管辖范围变化情况梳理

2.1 EAR管辖范围早期变化情况

美国自20世纪30年代起实施出口管制，至今已出台多部法律法规。EAR最早以《出口管理法》（Export Administration Act，EAA）为立法依据，但EEA几经修改后于2001年失效，随后EAR以《国际突发事件经济权利法》（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA）授权的总统令得以继续生效，发挥其在美国出口管制中的中流砥柱作用。到了2018年8月，美国总统签署了《2018出口管制改革法案》（Export Control Reform Act of 2018，ECRA），取代IEEPA成为EAR的法律依据，自此，EAR也不再需要行政授权来延续其效力。ECRA的出台，进一步完善与强化了EAR，虽总体而言并未给美国的出口管制体系与配套措施带来根本性改变，但拓展了EAR管辖范围和严格程度，尤其体现在与国家经济与安全密切相关的新兴与基础技术领域。在此之前，美国在技术方面限制出口的主要是航空航天领域，而ECRA增加了人工智能、先进计算、量子信息和传感、机器人、增材制造、先进材料等领域的技术，这也促使EAR实体清单中通讯网络、信息安全等领域中具有现代化应用前景的行业机构不断增加。

2.2 EAR管辖范围今年以来变化情况

今年以来，BIS多次宣布修改或更新EAR，以不断修复出口管制的“漏洞”。1月3日，BIS对EAR进行修改，在管控范围中新增“用于自动分析地理空间图像的软件”，ECCN编码为0Y521，属于管制期一年的临时管制。这项修改将直接影响到自动驾驶、无人机、航拍地图等相关领域，这是ECRA出台以来，EAR首次针对具体技术领域进行的专项管制，标志着美国管控措施“产品”层向“技术”层的转变，也预示着管控措施将不断向技术领域倾斜。4月28日，BIS宣称对EAR中涉及出口到中国用于“军事最终用途”产品的多个条款进行修订，这是近年来对EAR较大规模的改动，扩大了EAR的管辖范围。在物项方面，此次修改在原有技术产品范围内新增半导体设备、材料加工、电子、电信、信息安全、传感器和激光器以及推进装置等，在行为方面，将“军事最终用途”从军用产品的使用、开发和生产扩展到为其运行、安装、维护、修理、检修、 翻新、开发或生产提供帮助。5月15日，BIS宣布通过修改EAR加大软件和半导体领域的管控力度，要求将使用美国软件与技术自主或代工生产的华为和海思产品纳入管制范围，从而限制华为的发展。

2.3 EAR管辖范围变化的特征

EAR管辖范围的不断更新呈现以下特征：( 1 ) 管辖范围不断扩大，BIS基于国家安全和国内产业发展等需求，不断新增管制物项和行为；( 2 ) 管辖范围越发关注新兴技术和新兴产业，新增的管控内容多是高新技术，遏制他国技术发展的意图明显；( 3 ) 管辖范围扩大具有龙头企业针对性，BIS在出口管制中格外针对华为，不仅是将华为企业列入实体清单，更是专门为其修改EAR。

三、EAR管辖范围变化对我国5G发展的影响

3.1 有危有机：对我国5G技术发展的影响

5G借助诸多关键技术，呈现出能耗低、速率快、容量大等特点，为传统产业更新和新兴产业发展奠定数字化和智能化基础，成为传统经济振兴和经济结构优化的重要动力。同时，5G并非简单的技术问题，5G安全与发展已经上升到国家安全战略的高度。美国深刻认识到5G领域的重要性，不断通过国内政策的制定和修正来对我国5G发展进行长臂管辖。EAR在宽泛的管辖范围内不断从产品层面向技术层面倾斜，加大对新型和基础技术的管制范围与力度，对我国5G技术的发展造成了直接影响。5G是在前代移动通信技术和其他技术基础上的逐步迭代发展的技术成果，通过对外出口管制，加上对内投资限制，美国加紧对关键技术的闭环保护，用传统技术霸主的话语权对我国5G进行科技遏制，达到技术脱钩与技术封锁的目的。在5G发展中丧失限制使用美国的既有技术，这无疑在短期内对我国5G技术的发展会起到负面影响，减缓了我国5G技术研究进度与发展速度。但基础技术受限的弊端将在长期意义上推动5G技术自主性的增强，这是EAR管辖范围对我国5G技术的有利影响，在此情形下，5G技术的发展必须贯彻习近平总书记“掌握核心关键技术，不再重蹈关键技术受制于人的覆辙”的重要指示，在技术攻关方面采取更多有力举措，实现技术上的自立自强。

3.2 短期遏制：对我国5G企业发展的影响

5G企业是5G技术发展的重要载体，其同样发挥着推动经济发展的重要作用。我国5G技术发展迅猛与成果突出，依赖于我国5G企业的实力雄厚，华为公司更是5G领域的龙头企业。科技型企业强调国际合作，以此推动技术进步和商业发展，一旦陷入美国技术出口管制中，我国5G企业的发展步伐会受到限制，其在全球的正常经济贸易也将受阻。早在2018年4月，BIS以中兴通讯公司向伊朗出口受限物项违反EAR而对其管制，这几乎使得中兴陷入破产危机。EAR对高新技术管控的升级，对“军事最终用途”和“军用最终用户”的更新，更为直接的是将例如华为等5G企业列入EAR的实体清单，这些举措让5G企业的运作受限，陷入极其不利的境地。华为公司在5G行业十余年的耕耘，让其领衔5G技术发展，并与多国开展5G商业合作，继续牢固其核心地位。而将华为公司列入EAR实体清单，甚至针对其专门修改EAR管辖范围，是美国忌惮华为公司在5G领域实力的无奈之举。但客观上，管制举措将为华为等5G企业带来科技发展的商业运作上的困难，抑制我国在5G领域的领先态势。应对此局势，5G企业应当做好EAR合规审查，完善内控制度，尽量在合规范围内开展商业合作与技术交流，为企业发展赢得最有力条件。同时，在风险预估前提下企业要做好危机处理方案，在EAR管辖范围导致的技术受限情形下，加紧技术自力，减轻技术依赖，同时积极拓宽科技供渠道，做好应急储备。

3.3 冲击巨大：对我国5G产业链安全的影响

EAR管辖范围不断修改与更新对5G产业链造成根本性冲击。在技术产业链方面，5G产业链是复杂的整合体，频率、芯片、终端、运营商等每个环节都不可或缺，我国在5G建设中的网络与终端设备的关键软硬件上依然存在诸多不足，核心技术对外依赖性高，部分基础技术还不成熟。5G芯片即是不足之一，BIS针对性地就半导体修改EAR管辖范围，意在通过关键技术的管控，来影响我国5G产业链的完整性与自主性。在价值产业链上，EAR对军事最终用途管辖范围的扩大，并将5G企业以产品用于军事目的等原因列入EAR实体清单，在全球范围内造成我国5G技术和企业威胁国家网络安全的负面形象。

总而言之，我国5G产业在不利局面下需要突围，要提高自主创新能力，把握5G产业链上的核心技术，在原料供应链的国际合作中，优化零部件的进口渠道，规避与分摊贸易上的政治风险。积极了解全球市场情况，完善在已有国家的5G建设，培训良好的5G生态，创建传输安全和隐私保护的安全可靠的5G环境，以充分有效的作为来打破毫无依据的流言，来坚定我国5G发展造福全人类的价值理念。

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