美国德克萨斯大学法学院法学教授兼学术事务副院长罗伯特·切斯尼近日撰文介绍美国国家安全局与网络司令部“双帽”领导机制的背景、终结该机制的法定先决条件、拆分两家机构的利弊以及特朗普政府推动拆分的当前动向和前景。

文章称,网络司令部与国家安全局共同处一地,同时共享人员、工具和基础设施,以此加速网络司令部的发展,“双帽”领导模式是上述交织架构的自然延伸;“双帽”机制并非无限期机制,基于机构拆分的可能不良影响,美国国会运用《国防授权法案》对拆分预设了法定认证条件,美国国防部长和参谋长联席会议主席必须共同认证相关条件得到满足从而启动拆分。

支持拆分的论点包括:单一领导无法匹配两家机构笼统和复杂的职责;“双帽”机制会阻碍网络司令部达到完全成熟;“双帽”机制导致对国家安全局情报搜集的偏重;拆分可以更清晰地向对手表明美国意图。反对拆分的论点强调:能够在军事与情报制度间自由切换是最佳选择;“双帽”机制可以规避业务冲突情况;网络司令部当前独立能力不足以满足拆分条件。

在代理国防部长米勒很可能批准上述认证条件的情况下,拆分决定能否获得通过取决于参谋长联席会议主席马克·米利的态度。特朗普政府推动终结“双帽”机制不太可能成功,原因有两点:一是现任政府执政时日所剩无几;二是拜登政府很可能会暂停执行拆分命令。

奇安网情局编译有关情况,供读者参考。

美国总统特朗普最近在五角大楼任命一批跛脚鸭“代理”官员(即既未被提名永久担任这些职务,也未提请参议院任命的官员)的举动继续酝酿重大的政策变化。最新动向是在最后时刻努力终结国家安全局局长兼任网络司令部司令的“双帽”机制。是否以及何时采取这一步骤已成为多年讨论的话题,并受到几年前国会强加的某些“认证”要求的约束。几乎没有人期望现在就解决这个问题。

背景:为什么存在“双帽”机制,为什么会有终结该机制的争论?

网络司令部与国家安全局共处一地并由国家安全局局长共同指挥的初衷可以归结为:网络司令部与国家安全局共同处一地(不仅在物理意义上,还共享人员、工具和基础设施),从而加速网络司令部的发展。这种“双帽”领导模式自然是遵循这种相互交织的架构。

当然,早期的假设是,网络司令部和国家安全局将来有一天会拆分开。一直以来的想法都是孵化网络司令部,而不是发展出一种可以无限期维持的新型混合模型。毕竟,当时几乎没有人预料到这种相互交织的制度关系实际上对当今世界来说是最佳的,其中大国竞争以低于武装冲突水平(体现为分散的间谍活动、秘密行动和远不如传统物理空间那么明显的军事活动)的持续敌对网络活动的形式表现出来。大多数观察者认为,一旦网络司令部发展出足够的人员、访问权和其他自身的作战能力(以及持续补充的能力),其最终将自行拆分。

与“伊斯兰国”激烈交战中的“双帽”机制经验(尤其是在某些方面,人们认为海军上将迈克·罗杰斯作为局长兼司令官过分偏爱国家安全局情报收集资产,而非网络司令部作战资产)引发尽早采取该行动的压力。

国会最终进行了干预,参议院和众议院武装部队成员特别担心,突然拆分可能使网络司令部还未完全做好准备。因此,在2016年末,国会使用《国防授权法案》程序对拆分决定施加了基准,国防部长和参谋长联席会议主席均必须认证相关基准已达标,才能合法进行拆分。

拆分有什么法定先决条件?

《2017财年国防授权法案》第1642节规定,除非和直到国防部长和参谋长联席会议主席共同认证拆分不会对网络司令部作战效能造成“不可接受的”风险并且满足六个更加具体的条件,才能进行拆分。

(i)已部署了足以满足美国网络司令部和国家安全局独特网络任务需求的强健运营基础设施。

(ii)已建立了用于计划、去冲突和执行军事网络行动的强健指挥和控制系统和程序。

(iii)网络行动中所用的工具和武器足以实现所需效果。

(iv)已建立可以进行情报收集并做好网络作战环境作战准备的能力。

(v)已经建立培训网络作战人员、测试网络能力和演练网络任务的能力。

(vi)网络任务部队已达到全面作战能力。

次年,在《2018财年国防授权法案》第1648节中,国会增加了一个一次性报告的要求,该报告需描述国防部达成这些条件方面的进展。然后,在2019年末,《2020财年国防授权法案》第1636节通过更改第(iii)和(vi)项的条款,收紧了上述要求认证清单,如下所示:

(iii)军事网络行动中使用和可用的工具、武器和访问足以获得所需效果,并且美国网络司令部有能力获取或开发此类工具、武器和访问;

……

(vi)网络任务部队已经达到全面作战能力,并展示出执行国防部网络任务的能力,其中包括:

(I)通过网络空间执行国家级任务,包括威慑和破坏对手的网络活动;

(II)防御国防部信息网络;

(III)支持其他作战司令部,包括将敌方军事资产作为攻击目标。

……

在同一法规中,国会规定了详细的半年简报要求,国防部长和国家情报总监据此都必须提供国家安全局与网络司令部关系的最新情况。

这些是当前的规则。如果待定的《2021财年国防授权法案》获得通过,其第1732节将要求国防部将对“管理国防部网络行动的作战计划和去冲突政策和流程”进行研究,其中包括解决“网络司令部做出的情报损益决策”的要求。但是,它不会更改拆分前所需的法定认证。

拆分认证是否已获批?

还没有。实际上,直到几天前,这似乎还没有被任何人关注。

但是,众议院武装委员会主席亚当·史密斯12月18日致信代理国防部长米勒和参谋长联席会议主席马克·米利,表示“深切关注,有报道称,国防部正在单方面寻求终止双帽关系……而未咨询国会或满足法定条件。”C4ISRNET网站12月19日报道称,跛脚鸭特朗普政府努力终结“双帽”机制,请求已经提交给代理部长米勒和参谋长联席会议主席米利。随后,Defense One网站报道称,代理部长米勒本人尚未正式批准该提议(这可能意味着他实际上尚未签署必要的认证),但几乎可以肯定会批准。无论如何,所有人都同意,现在唯一的问题是米利将军是否会合作签发上述证明。

拆分有什么利弊?

支持拆分的论点包括:两家机构的职责过于笼统和复杂,单一司令官/局长是不合理的;只要网络司令部能够依靠国家安全局的基础设施、工具等,它就永远不会完全成熟;与网络司令部的作战资产相比,“双帽”机制导致对国家安全局情报搜集资产的过多侧重;在对手检测到网络活动并可以正确归因的情况下(从而最大程度地减少他们危险错误的风险,类似于俄罗斯入侵是由对外情报局(SVR)开展还是由武装力量总参谋部情报总局(GRU)开展对美国分析人员有何影响一样),更大的机构拆分可向对手提供关于美国意图的更清晰信号。

反对拆分的论点强调:最佳情况是具有在美国法典第10卷(军事)和第50卷(情报)之间切换的制度性整合能力;全面致力于两家机构的“双帽”指挥官可以保障去冲突流程;而且,网络司令部的独立能力可能仍然太有限,在此时正式拆分是不合理的。

从局外人的角度来看,就如何最好地平衡这些考虑形成强有力意见几乎是不可能的。两种方法的利弊在很大程度上取决于可以采取哪些附加/未来补救步骤。

当然,这就是国会对折分决定施加条件的原因。现在很清楚,国会应该坚持更加频繁地收到简报和文件,以了解国防部在每项认证上的进展状况。

是否可以在没有非必要代价的情况下解除拆分决定?

大概是这样。在总统就职典礼之前时日不多。如果是这样,拜登政府很可能会在发生重大后果之前暂停执行拆分命令。

未来情况敬请关注。

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