2022年6月,欧洲地区主要在线平台、新兴和专业平台、广告行业参与者、事实核查机构、研究机构和民间社会组织等34个签署方签署并发布了《反虚假信息行为守则》(以下简称《守则》)。该守则是2018年版本《守则》的加强版,旨在通过制定内容更全面的措施打击在线虚假信息,以实现欧盟委员会于2021年5月提出“关于如何加强打击虚假信息”指南的目标。1签署方注意到2018年《守则》在治理虚假信息方面取得的重要成就,但也认识到随着社会发展,《守则》将显现出更多缺陷。各签署方已达成共识,公民越来越多接触到大规模网络虚假信息,包括误导性虚假或完全虚假的信息,是欧洲面临的一个重大挑战。因此应当在2018年《守则》的基础上继续努力,完善《守则》的内容,加强《守则》的治理力度。

1《守则》的历史发展

在欧盟政策层面,网络虚假信息问题持续受到关注,并被视为欧洲国家面临的主要问题之一。2018年,欧洲《反虚假信息行为守则》签署并发布,为欧洲虚假信息的治理提供了有效支持,而2022年加强后的《守则》再次发布,将进一步提升欧洲治理虚假信息的能力,弥补2018年《守则》的局限。纵观《守则》的发展过程,可以将其历史发展概括为三个阶段,分别为2018年《守则》制定阶段,《守则》相关规范的制定阶段以及2022年强化后的《守则》制定阶段。

(一)第一阶段:2018年《守则》制定

2018年10月欧盟委员会发布的《守则》规定了在线平台和广告部门打击欧盟在线虚假信息传播的原则,是世界上第一个打击虚假信息的自律监管工具,也是世界范围内首次采用自我监管式标准(self-regulatory standards)打击虚假信息的尝试。《守则》的签署方主要为在线平台、领先的科技企业和广告公司,涵盖了谷歌、微软、推特、Meta和TikTok等科技巨头。但由于这一阶段的《守则》仅是治理虚假信息的创新尝试,在法律框架和监管工具方面仍存在不足之处。2020年9月,欧盟委员会发布《对<反虚假信息行为守则>的评估报告》(以下简称《评估报告》),指出《守则》在承诺覆盖范围方面的缺陷。

(二)第二阶段:《守则》有关的其他规范制定

2021年5月26日,欧盟委员会公布了《加强<反虚假信息行为守则>的指南》(以下简称《指南》),《指南》吸取新冠疫情虚假信息监测计划中的经验和教训,解决了《评估报告》中指出的问题(如因无法获取数据导致无法对网络虚假信息威胁进行独立评估,以及缺乏有意义的关键绩效指标等),并就如何加强《守则》以使其成为打击虚假信息的更有效工具提供了指导。《指南》呼吁从以下七个方面强化《守则》的效力:一是扩大签署方范围,鼓励新兴网络平台企业、网络广告服务商和能够为《守则》的有效运作提供资源或专业知识的利益相关方加入,并作出与其所提供服务的规模和性质相适应的新承诺;二是大力消除虚假信息,完善签署方对虚假广告的共享机制,提高广告投放的透明度和问责制,对有计划地发布虚假信息的行为体实施行业禁入;三是维护服务的完整性,确保《守则》能够涵盖用于传播虚假信息的各种操纵行为方式,如机器人、虚假账户、有组织的操纵活动、账户接管等;四是赋予用户理解和标记虚假信息的权力,为用户提供方便有效的工具以及相适应的补救途径;五是扩大事实核查的覆盖面,向研究人员提供更多的数据访问机会,并建立相关的执行机制;六是建立以明确的关键绩效指标(KPI)为基础的监测框架,以衡量签署方的落实情况和《守则》的执行效果;七是建立用来报告签署方所采取措施的内容和作用的透明度中心。此外,委员会关于《数字服务法》的提案为加强后的《守则》提供了共同监管支持。2

(三)第三阶段:2022年《守则》强化

2022年《守则》旨在通过增加更广泛的承诺和措施,以打击网络虚假信息,弥补2018年《守则》的不足之处,对《守则》中内容进行细化,同时增加了有关事实核查机构、透明度中心、常设工作团队和监督框架等内容。3强化后的《守则》将成为更广泛的互联网平台监管框架的一部分,以更好落实欧盟政治广告透明度和针对性提案,以及《数字服务法》(DSA)。对于超大型在线平台的签署方,该《守则》旨在成为DSA共同监管框架下认可的行为守则。4

2022年《守则》的主要内容

新《守则》涵盖44项承诺和128项具体措施,5包括扩大参与、减少虚假广告获利、涵盖新的操纵行为、为用户提供识别和标记虚假信息的工具、扩大事实核查、确保政治广告透明度、更好地访问平台数据来支持研究人员工作、通过强大的监控框架和平台定期报告其履行承诺的情况、建立透明度中心和工作组九个方面。总体而言,强化后的《守则》具有三方面的主要提升。

(一)减少虚假信息的收益

在2018年《守则》实施后,未能对虚假信息的获利行为进行有效限制,虚假信息仍能够继续获得收入。2022年《守则》通过确保虚假信息的提供者不会从广告收入中受益,减少传播虚假信息的经济激励。签署国将承诺采取更有力的措施,减少利用虚假信息对广告的“引流”行为以及传播含有虚假信息的广告。该《守则》还在广告部门的参与者之间建立了更有效的合作,允许广告行业采取联合行动减少虚假信息带来的广告收益。

(二)增强对虚假信息的识别与监管

一方面,增强后的《守则》扩大适用范围,《守则》不仅适用于大平台,还涉及不同的参与者,在减少虚假信息传播方面发挥作用,并欢迎更多的签署者加入,包括来自广告生态系统、广告商、广告技术公司、事实核查人员、新兴或专业平台、公民社会和在虚假信息方面具有特定专业知识的第三方组织。并考虑到商业方面只是虚假信息的众多方面之一,签署人承认有必要“显著改善对广告植入的审查,特别是为了减少虚假信息提供者的收入”。目前《守则》的签约者签署者只代表了网络内容参与者的一小部分份额,不论这些参与者的影响力有多大,都无法涵盖绝大多数网络内容参与者。而欧盟委员会需要加入更多的参与者,以带来有机的变革。另一方面,《守则》为用户提供更好的工具来识别、理解和标记虚假信息,清理用户获取权威消息来源,减少虚假信息向用户的传播,更好地保护用户免受虚假信息的影响。《守则》将采取提升安全的技术方式,以限制虚假信息的传播,通过确保网络平台的透明度并加强问责制,保证平台服务的完整性。

(三)建立透明度中心和工作组

《守则》签署方共同认识到透明度和问责制在打击网上虚假信息方面的关键重要性,以及公众及时准确地获取《守则》信息的重要性。除了各自努力确保各自服务和产品的透明度外,各签署方也认识到在实施本《守则》方面共同参考点和透明度的重要性。因此,各签署国致力于建立一个公开、用户友好、可搜索的透明中心公共网站,并为其提供资金、维护该网站,帮助公众及时、完整地更新相关信息。随着时间的推移,各签署方将考虑与透明中心用户群相关的最新功能或格式。为确保本准则实施的透明度和问责制,相关签署方承诺建立并维护一个公开的透明中心网站。透明度中心将在后续的工作过程中清晰披露《守则》的实施情况,欧盟委员会称,签署方将有6个月的时间来执行其已签署的承诺和措施,在2023年初,他们将向欧盟委员会提供他们的第一份实施报告。欧盟委员会将与欧洲视听媒体服务监管机构等一起,定期评估该《守则》的实施进展。所有公民都可以进入透明度中心,因此可以轻松概述《守则》措施的执行情况,提供透明度并定期更新相关数据。

除了透明度中心外,签署国也认识到建立一个常设工作组的重要性,并承诺建立和参加常设工作组。该工作组由签署方的代表、欧洲视听媒体服务监管机构、欧洲数字媒体观察站和欧洲对外行动局的代表组成,由欧盟委员会担任主席,成员包括欧洲对外行动署(EEAS)的代表,还可以邀请有关专家作为观察员支持其工作,工作组的决定以协商一致方式作出。工作组由签署国、欧洲视听媒体服务监管小组、欧洲数字媒体观察台和欧洲对外行动处的代表组成,并由委员会担任主席。该工作组旨在完善和调整行为准则,包括根据技术、社会、市场和立法发展更新其承诺和措施。

《守则》的社会意义

2018年《守则》发布,意味着欧洲在反虚假信息的立法与监管上做出了积极的尝试,《守则》的实施也形成了治理虚假信息的阶段性成果。2022年《守则》的更新,将进一步增加虚假信息的规制力度,也带来了更为积极的社会影响。

(一)《守则》制定的社会意义

2018年发布的《守则》主要内容是要求互联公司采取措施应对在线虚假信息。Facebook、谷歌、微软和推特目前都已自愿签署该守则。TikTok也已经签署该《守则》,以解决虚假新闻问题并提高信息传播透明度。签署方应减少对虚假信息的财务激励,授权用户在防止虚假信息传播方面发挥积极作用,与欧盟各成员国以及各语种的事实核查人员加强合作等。根据这一政策指引,互联网平台和在线广告生态系统参与者应担负起责任,加强合作,增强广告展示位置的透明度和问责制。欧盟委员会分管内部市场的委员蒂埃里•布雷东表示,虚假信息不能继续成为获得收益的来源。欧盟希望互联网平台、整个广告生态系统和事实核查人员都做出更强有力的承诺。6

(二)《守则》强化的社会意义

2018年《守则》为治理网络环境中的虚假信息起到了重要作用。然而,随着技术的发展和虚假信息的性质的变化,《守则》的内容也需要不断更新。此外,2018年《守则》缺乏识别虚假信息的监测工具,是一套更广泛和更加强的承诺,更广泛的利益相关者致力于提高透明度、报告性和完整性。7强化后的《守则》能够弥补原有规定的不足,为虚假信息的监管提出了更严格的要求。在《守则》发布后,欧洲数字媒体观察站(European Digital Media Observatory,EDMO)发文表示十分欢迎强化后的《守则》尽快实施,EDMO将在常设工作组中获得一个席位,以确保守则根据技术、社会、市场和立法的发展进行适应和发展。82022年《守则》制定了更多雄心勃勃的承诺和措施,旨在更有效地打击网络虚假信息,也获得了更强有力的社会认可。新的规范汇集了比以往更多样化的利益相关者,使他们能够通过签署与其领域相关的精确承诺,为广泛的改进做出贡献,扩大了《守则》参与的社会基础。

参考文献:

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[2] 黄博.《欧盟委员会关于加强<反虚假信息行为守则>指南》编译[EB/OL].(2022-02-22)[2023-01-08].https://mp.weixin.qq.com/s/skPOjj80fzX4njCATji9Ow.

[3] 王欣辰.内容治理 | 欧盟反虚假信息立法的现状与启示[EB/OL].(2023-01-13)[2023-02-05].https://mp.weixin.qq.com/s/YjhhJFonI9i7fkO3DnHZAg.

[4] 褚立文.欧盟发布新版《反虚假信息行为守则》以加强平台内容监管[J].互联网天地,2022(07):35.

[5] European Commission.The 2022 Code of Practice on Disinformation[EB/OL].(2022-06-16)[2023-01-14].https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/library/signatories-2022-strengthened-code-practice-disinformation.

[6] 新华社.欧盟呼吁谷歌、脸书等互联网平台加大反虚假信息力度[EB/OL].(2021-05-27)[2023-01-08].http://world.people.com.cn/n1/2021/0527/c1002-32115148.html.

[7] European platform of regulatory authorities.THE 2022 CODE OF PRACTICE ON DISINFORMATION: A BROADER AND STRENGTHENED SET OF COMMITMENTS[EB/OL].(2022-06-21)[2023-02-05].https://www.epra.org/news_items/the-2022-code-of-practice-on-disinformation-a-broader-and-strengthened-set-of-commitments.

[8] EDMO.EDMO welcomes the 2022 Strengthened Code of Practice on Disinformation[EB/OL].(2022-06-16)[2023-02-05].https://edmo.eu/2022/06/16/edmo-welcomes-the-2022-strengthened-code-of-practice-on-disinformation/.

撰稿 | 许林逸,清华大学智能法治研究院实习生

选题&指导 | 刘云

编辑 | 王欣辰

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