■ 中国信息安全测评中心  桂畅旎 杨诗雨

对高新技术特别是军民“两用”技术的安全管控一直是西方维持霸权和维护发展优势的主要手段,从巴黎统筹委员会到《瓦森纳协定》,从“关税和贸易总协定”(GATT)到“世界贸易组织”(WTO),以美国为首的西方国家不断通过制度设计控制核心技术,维持垄断地位。随着全球步入网络化时代,软硬件及信息内容产品的国际贸易除了涉及商业技术优势争夺外,又增添了网络安全问题,高新技术的出口管控变得更为敏感和重要。中兴事件就是典型案例,美国通过出口管制,切断技术供应链,“打七寸”、“卡脖子”,直接影响到我国企业的生死存亡。在奉行单边贸易保护主义,导致国际贸易摩擦日益增多的背景下,美国正在进一步强化对高新技术进出口的国家安全管控,相关动向值得关注和重视。

一、美国对高新技术实施安全管制的主要机制

从限制生化武器及导弹技术扩散,到垄断高新技术保持技术领先,美国主要通过出口控制、关税管理、投资限制、贸易救济等政策工具来把控“进”与“出”两个关口,达到对高新技术实施国家安全管制的目的。

1.出口控制

美国的出口管制体制较为健全,主要通过国际机制与国内立法进行双重把控。在国际层面,美国是《瓦森纳协定》(WA)、核供应国集团(NSG)、导弹及其技术控制制度(MTCR)、澳大利亚集团(AG)的成员国,在国际多边出口控制机制下积极推进技术出口管制。其中,《瓦森纳协定》(全称是《关于常规武器和两用物品及技术出口控制的瓦森纳协定》)是目前规制两用技术出口最为典型的国际多边机制,其前身是在冷战时期资本主义国家针对社会主义国家进行技术出口控制的“巴黎统筹委员会”(简称“巴统”)。《瓦森纳协定》主要加强对常规武器和两用物项及相关技术转让的监督和控制,其中两用技术主要包括电子设备、计算机、电信与信息安全等9大类。协定虽然允许成员国在自愿的基础上对各自的技术出口实施控制,但实际上成员国在重要的技术出口决策上受到美国很大的影响。在国内层面,美国已形成了以国会立法为基础,以总统为首的行政部门为政策实施部门的技术出口管理体系,主要法律依据有《武器出口控制法》(AECA)、《国际突发事件经济权力法》(IEEPA)、《出口管理法》(EAA)及其实施细则《出口管理条例》(EAR)等。在两用技术方面,主要由美国商务部产业和安全局(BIS)根据《出口管理条例》制定的《商业管制清单》(CCL)进行管制,管制内容在《瓦森纳协定》的基础上增加了“核材料、设施和设备”物项;定义的“出口范围”也较为宽泛,不仅限于传统的以跨境转移为标准的出口,还包括“转运出口”、“视同出口”(指美国人在美国境内向外国人泄露受管制技术或软件的行为)、“过境出口”等,力图实现“全流程”的管制。

2.关税管理

关税一直是国际贸易管控的重要工具,也是最为典型的贸易政策。在贸易自由化时代,通过谈判降低关税促进贸易便利化逐渐成为全球共识,美国利用其战后形成的雄厚经济实力引领着全球互惠关税税率的谈判,主导建立了GATT以及后来的WTO,并一直把控对WTO贸易规则和其他美国贸易协定的监督和执行。在国内,美国主要依据《1930年关税法》、《1988年综合贸易和竞争法》以及《协调关税表》对进口产品和数量进行管理和调节。出于国家安全、国际收支平衡等原因,美国会同时通过《1962年贸易扩展法》第232条款(国家安全)、《1974年贸易法》第122条款(国际收支平衡)等国内立法,授权总统、商务部等为维护国家安全征收关税的权力,因此加征关税往往成为贸易战中的“排头兵”。

3.投资限制

在外国直接投资领域,美国主要依据《埃克森-佛罗里奥修正案》进行管理,该法案赋予总统基于国家安全理由对外资并购行为采取行动的权利,并确立了以外国投资审查委员会(CFIUS)为中心的国家安全审查制度。2007年,美国颁布《外国投资法和国家安全法》扩大了外国投资审查委员会的审查范围,主要增加了该委员会在评估交易时对“关键基础设施”、“外国政府控制程度”等因素的考量,以加强对海外投资的国家安全审查。2008年颁布的《关于外国人收购、兼并和接管的条例》细化了2007年《外国投资法和国家安全法》(FINSA),对“外国法人”、“控制”、“关键技术”、“外国实体”、“母公司”等术语进行了定义。外国投资审查委员会关键术语的范围界定较为模糊,审查存在较大主观性,在涉及“关键技术”的并购上又存在多部门的协调,综合考虑企业的性质、并购动机、治理结构、与政府的关联度等因素,程序复杂。

4.贸易救济

贸易救济措施是为了保护本国贸易安全而制定的减轻乃至消减负面影响的措施。美国针对进口产品的贸易救济制度包括反倾销、反补贴、保障措施、对不正当贸易行为(主要是侵犯美国知识产权)所采取的贸易救济措施,最常见的有:(1)301调查,即美国贸易代表办公室(USTR)根据《1974年贸易法》第301节“维护美国公司权益,为美国产品和服务扩大海外市场准入,反对外国侵犯知识产权等行为”,对美国贸易伙伴违反双边或多边贸易协议、不正当、不合理、歧视性或给美国商贸造成负担或限制的法律、政策、措施进行调查。(2)337调查,是指美国国际贸易委员会(ITC)根据《1930年关税法》第337节对进口贸易中侵犯知识产权的行为和其他不公平贸易行为发起调查。(3)332调查,指美国国际贸易委员会(ITC)按照美《1930年关税法》第332节对包括美国与他国产业竞争态势在内的涉及关税和贸易的事项,进行常规性事实调查并出具报告。(4)201调查,指美国国际贸易委员会(ITC)根据《1974年贸易法》的第201节启动的“全球保障措施调查”,并允许总统实施关税、配额等措施来限制进口,保护本国产业。近年来,美国频频采取贸易救济措施,遏制具有技术含量的中国产品的竞争,具有浓厚的单边色彩。

二、美国对高新技术实施安全管制的新动向

自特朗普入主白宫以来,美国政府逆全球化而引用单边保护主义,点燃了国际贸易战的硝烟。近来,在中美经贸关系尚无明显转好之际,特朗普政府在持续向中国加码施压之外,更是与国会密切配合,积极推动针对出口管控制度、外商投资审查等政策工具的集中式立法改革,中国成为其主要针对目标。

1.改革出口管控制度

为提升高技术和敏感技术的贸易门槛,特别是应对商业行为中越来越多的军民两用技术的出口,反制中国的产业政策,特朗普政府加快了现行出口管制法律法规的审查和改革。2018年2月15日,美国众议院外交事务委员会主席罗伊斯(Edward Royce)和资深议员恩格尔(Eliot Engel)向国会提交了对于两用物项出口控制的改革议案——《出口改革管制法案》(ECRA)。经过几次修订,ECRA已纳入美国“2019财年国防授权法案”(NDAA),并在8月1日获得参议院通过。ECRA主要在三方面加强对技术转让的管控:(1)扩充出口管制范围。ECRA对于“出口”、“两用”、“技术”等的定义和范围进一步扩充。一是加强了对公司背景的审查,对外国人控股超过50%的美国公司加强出口限制,合资企业、联合开发协议或类似合作都将受到影响;二是将恐怖主义和大规模杀伤性武器纳入“两用”定义,加强军备控制;三是填补了目前法案中“新兴技术”和“基础技术”等关键技术的管制漏洞,要求对可能用于军事用途的敏感技术进行及时监控和全阶段管控,人工智能、网络安全等技术的出口将更为严格。(2)强化出口审查制度。ECRA对于出口审查的制度更为严格。一方面,加强了国会对于国务院、商务部等出口管制工作的监督,制约了行政部门单方面放宽出口限制的可能性;另一方面,在原有的审批程序的基础上,ECRA提出了跨机构审查制度,对于“关键技术”的识别和审查将由总统、商务部长、国防部长、能源部长以及其他相关联邦机构负责人协调完成。(3)扩大出口辖制权力。自1994年《出口管理法》(EAA)失效以来,美国总统必须每年通过《国际突发事件经济权力法》(IEEPA)对《出口管理条例》(EAR)进行特别授权以保障该条例的延续,再加上《瓦森纳协定》等国际多边出口制度不具备法律效力,因此ECRA即将成为美国出口管制的关键法案,将进一步扩大美国出口辖制权。

2.加大外资投资安全审查力度

近两年来,美国内要求改革外资审查的声音持续见涨并逐渐形成共识,特别是在以参议院多数党党鞭约翰·康宁为首的国会议员推动下,美国参众两院已就改革《外国投资风险审查现代化法案》(FIRRMA)达成一致,并作为“2019财年国防授权法案”的附加条款,即将成为正式法律。FIRRMA是对2007年《外商投资与国家安全法案》(FINSA)的修订与更新,不仅在审查程序进行了优化,还极大地扩大了安全审查的范围:一是扩大审查投资类型,新纳入了关键技术与关键基础设施企业的“非主动投资”与“少数股权投资”,以及涉及知识产权与关键技术转让的合资行为。法案还将靠近军事基地以及政府部门所在地附近的房地产交易也纳入审查范围。此外,为应对规避审查的行为,法案规定外国投资者在获得控制权上的任何股权变化都需纳入审查。二是增加对关键技术的审核力度,重新界定“关键技术”术语,除传统的国防工业外,增加了维持和增强美国领先优势的“新兴技术”和“基础技术”,并提出要特别考虑涉及具有获取关键技术战略计划的“特别关注国家”,对来自“特别关注国家”的交易进行严格审查。三是加大对网络安全问题的重视程度,法案要求严审交易是否会将美国公民的个人识别信息、基因信息,以及国家关键基础设施的网络漏洞泄露给外国实体,是否会便利外国政府发动对美国的网络恶意行动,以及影响美国供应链的安全情况。

3.考虑启用《国际突发事件经济权力法》

在中美贸易摩擦中,以白宫贸易顾问彼得·纳瓦罗为首的美国保守派官员多次放话特朗普政府将启用《国际突发事件经济权力法》(IEEPA),对中国投资实施新限制。IEEPA是卡特总统于1977年签署生效的贸易法则。根据该法,当美国遭遇到对国家安全、外交政策和经济的非寻常的来自外部的强烈威胁时,总统有权宣布美国进入紧急状态后,以阻止交易、冻结资产或没收与威胁相关的国家或个人在美资产等制裁方式予以应对。美国曾因恐怖主义威胁、侵犯人权、跨国犯罪等原因针对伊朗、朝鲜等国使用过该法,在贸易摩擦中使用还未有过先例。随着温和派提议的《外国投资风险审查现代化法案》生效,美国内主流舆论认为,白宫将暂时不会诉诸极端的IEEPA。但是美方频频放出“美国政府正在评估针对中国投资启动《国际突发事件经济权力法》的可能性”,“已设立专门的办公室”等消息,不啻为特朗普政府施压的一种手段,怪招频出的特朗普仍在该工具使用上留下了极大的不确定性。

4.限制国际人才交流与招募

伴随着中美贸易摩擦,美国开始将学术深造、人才招募、学术合作等列为中国技术转移的方式,将经济纠纷中的强硬举措延续到高等教学领域。首先是渲染并诬蔑我国的“千人计划”,美国防部次长迈克尔·格里芬在2018年6月21日国会众议院军事委员会上指控中国2008年启动的“千人计划”对美构成威胁。其次是收紧学生和学术签证,一方面限制申请赴美进行高科技专业研修的签证发放,在2018年6月6日美参议院“学生签证的完整性:保护教育机会和国家安全”的听证会上,美国领事事务局签证服务副助理部长拉莫托夫斯基明确表示已经向美国驻华使领馆发布一些“额外的审查指示”,以处理在某些敏感领域从事研究工作的中国申请。另一方面是缩短签证有效期,多家媒体报道美国将缩短发给研究机器人、航空和高科技制造业等领域的研究生的签证有效期,虽然美官员进行了澄清,但是在特朗普政府收紧STEM签证的大背景下,美国通过签证打压我国人才深造的趋势越来越明显。美政府还开始限制企业与高校的跨国合作。2018年6月19日,美参议员鲁比奥联合26位跨党派议员致信美教育部,要求成立专职小组,调查华为公司“华为创新研究计划”等项目与美50多所高校与技术领域的合作情况,防止可能的国安威胁,而为了避免将来可能产生的不必要麻烦,一些院校在特定的科研项目上开始主动屏蔽来自中国的学生或相关人员。

三、对我国可能的影响

无论是出口管制,还是外资审查,美国系列改革均反映出泛化的“国家安全”目标使用,针对中国的意味非常明显,将对我国的海外投资、技术引进、人才交流等产生较大的负面影响。

1.我国对美技术引进和技术合作的难度将增加

现阶段我国航空航天、信息技术、生物技术等核心技术领域迅猛发展,但与美国等“科技大国”相比仍有很大差距,核心关键技术仍大量依赖进口,随着美国对于高技术出口的审查和限制持续增强,中企利用投资途径进行先进技术、新兴技术合作的渠道将被收窄,我国科技发展面临巨大“拦路虎”。此外,《瓦森纳协定》在近年的修订中逐步扩充了“密码技术”、“入侵技术”、以及“信息安全相关技术”等物项或定义,使得美国在实践中可将其用于大多数信息安全技术的出口限制;再者,《瓦森纳协定》的成员国正在不断增加,2017年12月印度继日本、俄罗斯、韩国等亚太国家成为《瓦森纳协定》的第42个成员国,美国通过该协定对我实施技术封锁的意图进一步明显我国的技术合作将面临更为严峻的国际环境。

2.我国对美投资并购难度和成本会增加

《外国投资风险审查现代化法案》的生效将使已经紧张的中美经贸关系“雪上加霜”,赴美投资的企业面临着更为复杂的审查程序。根据Baker McKenzie律所7月公布的一份报告,今年上半年,中国对北美投资交易降至9年来最低点,仅有25亿美元,而2017年同期为240亿美元。在科技领域的并购方面,研究机构451 Research的数据显示,2017年中国在美国科技领域并购交易的总金额从2016年的149.7亿美元锐减至19.7亿美元,并购交易数量从2016年的28宗降至2017年的13宗。伴随CFIUS的改革,美国否决中企投资呈现明显上升的趋势,仅2018年上半年,外国投资审查委员会(CFIUS)就先后否决了蚂蚁金服、海航集团、中国重汽等对美的投资并购活动。美国的这些做法还有可能使我国更多的科技企业或风投公司受到政策限制或经济制裁。值得注意的是,美国的做法也引发了其他国家“跟风”,包括法国、英国、德国在内的多个欧洲国家纷纷加强了对我国企业投资的审查力度,进一步恶化我国国际投资和技术进口的环境。

3.我国全球人才、留学生自由流动和科研合作将受影响

技术的竞争归根到底是人才的竞争,特朗普在签证政策上的模糊立场将严重影响中美之间留学生的自由流动,同时也将干预高校与企业之间正常的科研合作。但我们应该看到,中美关系的发展很大程度上得益于两国人员的交流,对此,我们应从长计议,优化人才战略,一方面继续改进优秀人才引进制度,吸引海外人才,广纳贤才;另一方面升级教育战略,加强开放教育,引进外国大学联合办学,培养国际化精英人才。

(本文刊登于《中国信息安全》杂志2018年第8期)

 

声明:本文来自中国信息安全,版权归作者所有。文章内容仅代表作者独立观点,不代表安全内参立场,转载目的在于传递更多信息。如需转载,请联系原作者获取授权。