知远战略与防务研究所  王浩/编译自:美国政府问责署(GAO-18-253)

【知远导读】本报告为美国政府问责署提交国会相关委员会的报告,重点阐述军事战备中有关人员工作节奏的问题。报告首先指出军人离开原驻地外出服役的总时间过长会对战备水平造成影响,进而提出要重视管理人员节奏的问题。报告主体部分阐述美国国防部和各军种管理人员节奏存在困难的两个原因,一是缺少明确的政策加以规范,二是缺少可靠的数据作为支撑。最后在以上分析的基础上,对国防部提出改进此项工作的建议。

推送内容为节选,阐述了缺少可靠的数据支撑会对美国防部管理军人工作节奏及战备水平造成的负面影响。报告全文约18000字,如需参阅全文请登录http://www.knowfar.org.cn/了解。

GAO:国防部和各军种并不掌握可靠数据用于监控军人工作节奏

美国国防部采用两个相关但又有区别的术语来区分单个军人离家外出的工作时间与单位部署:

·人员节奏(Personnel Tempo):是指单个军人在某个地点或某个环境中正式工作任职的时间,而且他们在这个地点或环境内还不能在居住的家/宿舍里渡过下班时间,以上时间包括参加诸如作战、演习和单位训练等部署行动的时间,以及参加诸如单兵训练和住院治疗等非部署任务的时间。

·作战节奏(Operational Tempo):是指军事单位参加包括应急作战、演习和训练部署等所有军事活动的速率。作战部署是一类部署事件,但是并不涵盖单个军人离家外出的所有时间。因此,单兵人员节奏一般高于作战节奏。

国防部并不掌握可靠的人员节奏数据,这就限制了其有效监控全国防部人员节奏情况的能力。国防部人事和战备次长办公室一名工作人员称,一部分是因为人员节奏数据不完整,所以尽管《美国法典》第10卷第136节规定该办公室负责监控人员节奏,该办公室却无法完成上述工作。1例如,国防人力数据中心2017年12月开展一项分析表明,人员节奏数据中缺少2014~2016财年参加部署的至少145,000人的记录。此外,成本评估和项目评价办公室工作人员告诉我们,他们曾在2016年尝试分析高频人员任务节奏对单位战备水平的影响,但是因为人员任务节奏数据不完整等原因,他们没能得出结论。工作人员解释说,人员任务节奏数据中没有连贯记录一些事件,例如陆军轮换进入合成训练中心等。军种高层官员还告诉我们,由于数据不可靠,所以该项分析作用不大。

虽然数据不完整,但是我们根据能掌握到的数据进行的分析表明,2016财年有数万名军人承担高水平人员节奏的任务。因为人员节奏政策差异很大,所以我们分析采用的依据是目前已免除的法定临界值,即每365天内220天。根据以上基准,我们估算2016财年至少有51000名军人离开原驻地外出时间达到7个月以上(见表1)。

表1:估算2016财年现役军人承担总计人员节奏天数超过220天并至少参加一项人员节奏任务的人数

而且,我们认为以上数字应当更高,原因是如前文所述,我们的分析受到人员节奏数据不完整的限制。此外,由于一些记录中缺少人员节奏任务数据系统中的截止日期,所以我们在分析中没有采用,这就造成我们的估算很可能会低估人数。

进一步说,我们发现分析的2012到2016财年人员节奏记录还缺少其他信息,这就造成数据对用户和决策者的作用不大。例如,我们发现2012到2016财年人员节奏记录中,有30%缺少说明军人任职的信息,14%缺少说明人员节奏任务目的的信息,8%缺少说明人员节奏任务类别的信息。

数据不完整、不可靠,对管理造成困难,尤其是对力求管理其军人人员节奏的海军和特种作战司令部更是如此。例如,海军人事司令部一名负责监管海军人员节奏项目的工作人员告诉我们,我们根据国防人力数据中心的数据所做出的估计——即2016财年海军有18,000人的人员节奏任务天数超过220天,很可能大大低估了海军承担高频人员节奏任务的实际人数。该名工作人员称,海军数据表明,2016财年海军有31,000余名军人离家外出超过220天——有13,000人的差异。海军和国防人力数据中心的工作人员都无法对出现的这一差异做出解释。2而且,海军工作人员告诉我们,海军监管人员节奏的办法是,要求下属司令部在军人超过每年220天的工作限度时予以免除任务。但是,海军在2016年只对大约6000人下达过免除命令,仅占海军自己的数据所显示超过220天工作人数的1/5左右。海军人事司令部工作人员告诉我们,海军为解决这一问题,计划建立一个自动化系统,用于确认超过海军规定的220天人员工作节奏临界值的海军军人获得任务免除权利。

此外,特种作战司令部总部机关一名工作人员告诉我们,因为该司令部的信息技术系统存在不足,所以该司令部并不掌握关于其系统内军人的可靠人员工作节奏数据。因此,特种作战司令部目前没有能力确定其下属单位是否遵守了特种作战司令部规定的人员工作节奏临界值。该名工作人员告诉我们,特种作战司令部正在开展工作,利用其信息技术系统解决这一问题。

GAO之前在1996年和2007年的报告称,国防部在搜集可靠的人员工作节奏数据方面存在挑战。近年来,国防部虽然取得了一定进步,但是人员工作节奏数据的可靠性问题仍然是该部将长期面临的挑战。1996年,我们的报告指出,国防部因为不掌握可用于跟踪情况的全国防部数据系统,所以无法计算军人离家外出时间的增长情况。3国防部总体上同意我们的结论和建议,并指出其已经,并将继续,采取措施管理人员节奏。2007年,我们报告指出,陆军和海军陆战队的人员工作节奏数据因为缺少质量控制环节,所以并不完整,也不准确。4我们提出建议,指出国防部人事和战备次长办公室应下达指导,要求陆军和海军陆战队建立质量控制程序,用于验证其搜集并向国防人力数据中心报告的人员工作节奏数据的准确性。国防部对此建议表示同意,并于2009年颁布国防部指示,要求各军种向国防人力数据中心报告人员工作节奏数据。5不过,国防部人事和战备次长并没有完全落实我们提出的建议,这是因为该指示并没有要求陆军和海军陆战队建立质量控制程序用于验证其人员工作节奏数据的准确性。

《联邦政府内部控制标准》规定,管理层应使用质量信息实现其目标,而且该信息应完整和准确。6造成人员工作节奏数据不可靠的根本原因是,国防部并不重视搜集完整、可靠的人员工作节奏数据。国防部人事和战备次长办公室一名工作人员告诉我们,该办公室上一次检查人员工作节奏数据还是在2012年,而且当时就已经判定这些数据不完全可靠。该名工作人员还告诉我们,该办公室为解决这一问题,在2013年颁布的一份备忘录中反复要求各军种必须搜集人员工作节奏数据,但是该备忘录并没有强调搜集的人员工作节奏数据应当完整、可靠。如果国防部不采取措施提高其人员工作节奏数据的质量,就会限制其能否评估军人参加所有人员节奏任务而外出服役的时间,还会限制其能否借助此类信息监控和测算部队及军人承受的工作压力。

报告结论

从2001年以来的这些年里,国防部高层领导已经表示关注高频率的军事行动对战备和军人造成的影响,但是在部分部队这种高频率工作现象仍在继续发生。国防部已经采取措施限制单个军人参加作战部署的时间,但并不是很重视人员离家外出的总时间——一般称为“人员工作节奏”——所造成的影响。离家外出的总时间包括需要军人长时间离家外出的训练等活动。

国防部在管理人员节奏方面主要面临两项长期挑战:制订明确的政策和收集可靠的数据。首先,国防部并没有制订一项人员节奏政策,规定明确且可测算的临界值,甚至还免除了规定此类临界值的法定要求。在缺少明确、具体指导的情况下,海军和特种作战司令部自行规定任务临界值。而相比之下,陆军虽然规定临界值但并没有实行,空军和海军陆战队对军人的任务限值则并不明确。国防部只有确保在全部门规定并遵守明确且可测算的人员工作节奏临界值,才能判断单个军人离家外出任务的时间是否过长。其次,整个国防部的人员工作节奏数据都不可靠——主要原因是数据不完整,有数万名军人受到较高频人员工作节奏的影响。例如,所掌握的数据表明,2016财年至少有51,000名现役人员离家外出任务时间达到7个月以上,而且实际数字可能更高。人员任务节奏数据不完整是一个长期存在的问题,目前仍在妨碍我们监管单个军人离家外出执行任务时间过长对战备所造成的影响。除非国防部和各军种采取措施重视搜集完整、可靠的人员工作节奏数据,否则这仍会继续限制国防部监控军人离家外出任务的时间,还会限制其测算部队承受压力的能力。

实施办法建议

在此,GAO对国防部提出两点建议:

国防部长应确保国防部人事和战备次长配合陆、海、空三军部长、海军陆战队司令和特种作战司令部司令,在仍然免除法定任务临界值的情况下,明确其关于人员工作节奏临界值的指导,要么在国防部政策中规定全部门范围明确且可测算的人员工作节奏临界值,要么确保陆军、空军和海军陆战队制订并遵守本军种专用的工作临界值指导。(建议一)

国防部长应确保国防部人事和战备次长配合陆、海、空三军部长、海军陆战队司令和特种作战司令部司令,采取措施重视搜集完整、可靠的人员工作节奏数据,以便国防部、各军种和特种作战司令部能够监控军人的工作节奏。(建议二)

【1】10U.S.C. § 136.

【2】国防人力数据中心一名工作人员告诉我们,该单位和海军正在分析上述数据存在差异的问题,以便确定其原因,并计划采取措施纠正这一问题。

【3】GAO/NSIAD-96-105Military Readiness: A Clear Policy Is Needed to Guide Management of FrequentlyDeployed Units (Washington, D.C.: Apr. 8, 1996).

【4】GAO-07-780.

【5】DODInstruction 1336.07, Reporting of Perstempo Events (PERSTEMPO) (July 28, 2009).

【6】GAO-14-704G.

 

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