昨日，本公众号分享了欧盟《人工智能大陆行动计划》，信息量非常大，包括从建立人工智能工厂的基础建设到数据储备，再到人才储备以及简化合规。其中提到了推进云计算与人工智能发展法案（Cloud and AI Development Act）的制定工作，该法案旨在解决欧盟在计算基础设施领域面临的挑战，促进欧盟数字主权的建立。本文将基于欧盟委员会发布的征求意见文件，结合欧洲数字化转型的大背景，对法案的政治背景、问题定义、目标和政策选项以及潜在影响进行全面分析。
政治背景与战略定位
欧盟目前面临着计算基础设施能力与需求之间的显著差距，特别是在满足人工智能发展需求方面。根据现有估计和预测，欧洲计算基础设施与实际需求之间存在明显缺口，尤其是在满足AI领域需求方面[1]。这一挑战得到了广泛认可，2024年发布的Draghi报告明确指出，增加欧盟计算能力是发展成熟数据经济的关键组成部分，这一数据经济将支撑众多已有和新兴的数字应用场景，特别是AI开发[1]。
在这一背景下，云计算与人工智能发展法案被视为2025年竞争力指南（Competitiveness Compass）中概述的重点数字政策之一。该法案与执行副主席Henna Virkkunen任务清单中提到的"公共管理和公共采购的单一欧盟云政策"一起，构成了欧盟AI大陆行动计划（AI Continent Action Plan）的重要部分[1][6]。
从更广泛的战略角度看，该法案旨在强化欧洲在云计算和人工智能领域的领导地位，通过建立高性能计算资源和数字基础设施的监管框架，满足AI应用日益增长的需求，同时促进创新、互操作性和具有竞争力的内部市场，确保欧洲的技术主权和长期经济韧性[2]。
问题定义：欧盟面临的计算能力挑战
欧盟云计算与人工智能发展法案试图解决的核心问题是欧盟计算能力的不足以及扩大这一能力所面临的障碍。具体而言，训练、微调和运行AI模型需要大量计算资源。虽然训练需要大型集中化的计算能力，但更分散的云计算和边缘计算也是小规模微调操作和推理的关键推动者。数据中心在容纳和运行必要的设备方面发挥着关键作用[1]。
当前，欧盟在数据中心容量方面明显落后于美国和中国。据欧盟数字战略与云计算专家Manuel Mateo Goyet表示："欧洲尚未训练任何大型AI模型[...]在纯数据中心容量方面，我们仅为美国的三分之一"[10]。该法案旨在解决私营部门在弥合这一差距方面面临的不利条件，同时优先考虑高度可持续的解决方案[1]。
阻碍欧盟数据中心扩容的主要问题包括：
资源获取困难：获取自然资源（能源、水、土地）面临挑战，以及复杂且缓慢的许可程序，成员国之间的处理方式也存在差异[1]。
资本与技术障碍：建设过程高度资本密集，为新参与者创造了进入障碍，获取技术组件和资金也可能存在困难[1]。
资源消耗与可持续性：数据中心的能源和水资源消耗正在上升，扩大容量可能会进一步加剧这种资源紧张，特别是考虑到当前数据中心在欧盟西北部的强烈地理集中[1]。
技术创新未充分利用：数据中心设备和运营的技术创新有望带来显著的资源节约，但仍未得到充分利用[1]。
能源价格影响竞争力：高能源价格对欧盟该行业的竞争力产生负面影响[1]。
此外，欧盟还面临着缺乏足够规模的欧盟本土云计算服务供应，无法满足具有特别高安全需求的高度关键用例的需求，这类需求存在于各种经济部门和公共部门[1]。
法律基础与欧盟行动的必要性
该法案的法律基础主要建立在《欧盟运行条约》（TFEU）的两个条款上：第114条和第173(3)条。
第114条的目标是通过增强国家规则趋同的措施，建立和促进内部市场的运行。该干预措施将通过确保欧盟企业和公共管理部门能够获得地理平衡的云计算和边缘计算服务访问权限（包括用于AI的开发和采用），促进内部市场的运行[1]。
第173(3)条则关注确保欧盟竞争力和创新能力所必需的条件。具体而言，该干预措施将提高计算能力的可用性，使私营和公共部门的用户受益；促进欧盟创新计算解决方案的开发和采用，包括使初创企业和中小企业受益；鼓励对欧盟数字基础设施和服务进行新的有针对性的投资[1]。
尽管成员国原则上可以在国家层面采取适当措施，但所识别的问题在整个欧盟具有相同的根本原因，因此需要协调和统一的方法，特别是考虑到欧盟成为AI大陆的目标以及实现欧盟2030年数字十年目标的需要[1]。
由于数据在欧盟内自由流动，仅采取国家方法来投资支持数据存储和处理的基础设施将不能代表对财政资源的有效利用。国家方法可能进一步强化数据中心的地理集中，并可能使欧盟全境内这类基础设施的有效分布考量无法得到发挥。应对获取自然资源或资本等瓶颈的国家方法可能导致进一步的地理集中，并导致适用于该行业的规则进一步分散[1]。
目标与政策选项
欧盟云计算与人工智能发展法案的总体目标是为私营部门在欧盟建设可持续的云计算和边缘计算能力创造适当条件，解决当前的数据中心容量差距，并以增强欧盟竞争力和主权为基础目标[1]。
具体目标
该法案的目标可分为三个主要类别：
推进研究和创新：使欧盟成为资源高效的数据处理基础设施、软件和服务的领导者，通过提高AI数据处理在计算连续体上的可持续性，以及在数据中心层面改善电力管理、冷却、一般运营以及与能源和水系统的整合[1]。
扩大数据中心容量：在未来5-7年内将欧盟的数据中心容量增加三倍，方法是促进和创造适当条件，吸引和支持在整个欧盟范围内对可持续数据中心的投资，特别是通过解决长时间许可和获取能源、水、土地和资本困难等障碍，并根据适用的国家援助规则为具有高创新和可持续性贡献的数据中心提供可能的财政支持[1]。
确保安全云服务：确保一系列狭义定义的高度关键用例可以使用高度安全的欧盟云能力运行，同时为欧盟云产业创造条件，开发安全处理能力来满足这些高度关键用例的需求[1]。
政策选项
欧盟委员会目前正在考虑以下初步政策选项：
选项0：基线情景，将考虑现有的国家和欧盟政策以及重要的技术或社会发展[1]。
选项1：非立法选项。这一选项将预见采用非约束性措施，如设立成员国网络，负责监测其实现数字十年目标的战略，或为成员国提供指南，协调其云战略、投资和指定新数据中心的合适场地[1]。
选项2：软性监管方法。根据这一选项，委员会可以通过指令采取约束性措施，让国家当局选择形式和方法来解决其计算能力不足问题[1]。
选项3：监管方法。根据这一选项，可以以法规形式定义约束性措施。该选项将确定在成员国之间应用的一系列措施，以协调云政策，解决计算能力不足问题，并协调对可信赖的欧盟基础设施生态系统发展的支持[1]。
选项4：全面监管方法，重点是约束性措施，以解决欧盟计算能力不足问题，辅以创建独立机构，确保一致执行并管理成员国联合投资，以开发和拥有可信赖的欧洲云基础设施生态系统[1]。
预期影响与价值
欧盟云计算与人工智能发展法案预计将产生以下影响：
经济影响
该法案将通过刺激研究和开发以及投资，提高恢复力和技术主权，加强计算能力和云服务供应的安全，并增加企业和消费者可用的解决方案数量和质量，产生重要的经济影响[1]。有研究表明，生成式AI可以将欧盟成员国公共管理部门的生产力提高10%，相当于每年以相同资源额外创造1000亿欧元的价值[15]。
其中60%的潜力来自更高效的行政流程，释放资源用于卫生和福利等关键领域。其余40%来自改善服务质量和速度，使政府服务更容易获取和用户友好[15]。
社会影响
在社会层面，该法案有望通过促进数字公共服务，以及对就业的溢出效应和有助于克服数字鸿沟，产生积极影响[1]。例如，AI技术可以帮助公共部门更好地理解公民需求，使政府能够提供更个性化和高效的服务[15]。
环境和可持续性影响
该法案还将通过推动可持续基础设施的推广并改善资源使用（如土地、水和能源），对环境和可持续性产生积极影响[1]。这与欧盟对可持续发展的承诺相一致，旨在确保数据中心扩张不会对环境造成过度负担。
商业环境影响
该法案还旨在通过简化和更广泛地刺激投资环境，改善在欧盟运营的公司，包括中小企业的商业环境[1]。通过降低进入障碍和促进公平竞争，该法案可以为整个欧盟的创新和企业家精神创造更有利的条件。
更好的监管工具与征求意见过程
为确保法案的高质量和有效性，欧盟委员会正在采用一系列监管工具：
影响评估
欧盟委员会将在2025年进行影响评估，以收集证据和利益相关者意见，为委员会的提案提供信息。这将按照更好监管指南和工具箱进行准备和开展。影响评估还将从委员会已经订约的研究成果中受益。进行这项研究的承包商还将在2025年上半年通过额外的调查和研讨会与利益相关者互动[1]。
咨询策略
欧盟委员会将广泛咨询，收集关键信息，确保公共利益在可能的欧洲云计算和AI发展干预设计中得到充分反映[1]。
与发布这一证据征集同时，欧盟委员会还将启动公共咨询，以收集有关该倡议不同方面的具体意见。这将在"Have your Say"门户网站上发布，使用英语、法语和德语。公共咨询结束后，事实性总结报告将在委员会网站上公布[1][7]。
此外，一项支持影响评估的研究还将进行针对覆盖不同领域的专家的有针对性的咨询。除了有针对性的咨询外，研究还将包括一个更广泛的利益相关者研讨会。委员会将在一份附在影响评估中的简要报告中总结咨询活动的发现[1]。
征求意见的目的
通过这次咨询，欧盟委员会希望收集：
利益相关者对当前和新出现的与欧盟计算能力差距相关的问题的看法，重点是云计算和边缘计算及其支持技术；
利益相关者对解决此类问题的可能政策方法、可用选项及其潜在影响的看法；
支持这些观点的证据和数据[1][7]。
目标受众
这次咨询旨在收集各种利益相关者的意见，包括：
公共机构：地方、区域、国家和欧盟机构
云计算、边缘计算、电信提供商
数据中心运营商
AI开发者和提供商
云计算、边缘计算、电信和AI用户
金融机构、投资者、数字基础设施基金
其他组织，如学术和研究机构、消费者组织、非政府组织和商业协会
公民[1][7]
欧盟委员会特别强调，欢迎所有利益相关者参与这一咨询过程，这表明了该法案对广泛群体的重要性以及欧盟确保包容性政策制定的承诺[1]。
与现有法规框架的关系
欧盟云计算与人工智能发展法案并非孤立存在，而是与欧盟现有的监管框架紧密相连，形成一个协调一致的整体：
与欧盟AI法案的协同
云计算与AI发展法案将补充欧盟人工智能法案（AI Act），后者为欧盟内AI的开发和使用提供了法律框架[2][14]。欧盟AI法案于2024年6月13日通过，被称为全球首个全面的AI法律框架，旨在在欧洲培育可信赖的AI[14][16]。
AI法案采用基于风险的方法，将AI系统分为四个风险级别：不可接受风险、高风险、有限风险/透明度风险和最小风险[16]。云计算与AI发展法案将与之协同工作，特别是在提供必要的基础设施和计算能力，确保欧盟能够发展符合这些监管标准的AI系统方面[2]。
与数据保护法规的关联
该法案还需要考虑与《通用数据保护条例》（GDPR）的协调。GDPR自2018年生效以来，为处理个人数据制定了规则，并赋予个人对其数据的某些权利[8]。虽然GDPR没有明确概述人工智能用例，但这些规则适用于在整个欧盟处理个人身份数据的任何情况[8]。
云计算与AI发展法案在促进数据中心扩张和云服务发展的同时，必须确保遵守GDPR的原则，特别是在处理用于训练和运行AI模型的数据时。这种平衡对于建立公民对欧盟数字基础设施的信任至关重要。
与欧盟更广泛数字战略的融合
该法案是欧盟更广泛数字战略的一部分，与数据法案、数据治理法案、网络弹性法案等现有措施相互补充[6]。这些法案共同为公司在单一市场内开发和部署数字技术奠定了基础[6]。
未来，欧盟还计划推出一系列相关倡议，包括"AI大陆行动计划"、"量子战略"和"量子法案"以及"数据联盟战略"[6]。这些倡议共同构成了欧盟数字政策的全面框架，云计算与AI发展法案在其中扮演着关键角色。
结论：展望欧盟云计算与AI发展法案的未来
欧盟云计算与人工智能发展法案代表了欧盟应对数字时代关键挑战的战略方法，旨在加强欧洲在云计算和人工智能领域的地位，同时坚持欧盟的核心价值观和原则。
该法案的关键价值在于它试图解决欧盟计算基础设施能力不足的问题，特别是在满足AI发展日益增长的需求方面。通过促进更多的研究、投资和创新，法案有望在未来5-7年内将欧盟的数据中心容量增加三倍，为欧洲的技术主权和经济竞争力提供坚实基础[1]。
同时，该法案也体现了欧盟平衡监管与创新的努力。通过提出一系列从非立法选项到全面监管方法的政策选择，欧盟委员会表明了找到适当干预程度的意愿，既能解决关键挑战，又不会过度抑制创新和市场发展[1]。
在全球竞争日益激烈的背景下，欧盟需要平衡速度与深思熟虑。正如丹麦常驻欧盟代表处数字化顾问Katinka Clausdatter Worsøe警告的那样："我们需要非常适度...如果我们采取过于广泛的方法，实际上可能会伤害自己并限制我们的竞争力"[10]。
随着欧盟委员会继续征求利益相关者的意见，法案的最终形式将受到广泛投入的影响。这一包容性过程是确保最终法规既能有效解决确定的问题，又能得到其将影响的各方广泛支持的关键。
最终，欧盟云计算与人工智能发展法案不仅是一项技术监管举措，也是欧盟更广泛数字主权愿景的组成部分。通过加强欧洲的计算基础设施，同时坚持其核心价值观，欧盟旨在确保其在数字未来中的领导地位，造福其公民和企业。随着征求意见过程的进行和法案的发展，所有利益相关者都有机会塑造这一重要举措，共同构建一个更强大、更安全、更创新的欧洲数字生态系统。
Citations:
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[2]https://www.eu-cloud-ai-act.com/
[3]https://www.pdpc.gov.sg/help-and-resources/2020/01/model-ai-governance-framework
[4]https://law.asia/south-korea-ai-regulation-legal-implications/
[5]https://evalian.co.uk/what-assessments-are-required-under-the-eus-ai-act/
[6]https://www.twobirds.com/en/insights/2025/competitiveness-compass-outlines-vision-for-europe%E2%80%99s-digital-future
[7]https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/consultations/have-your-say-future-cloud-and-ai-policies-eu
[8]https://datacrunch.io/blog/what-is-the-ai-eu-act
[9]https://www.linkedin.com/pulse/how-eu-ai-act-impact-cloud-services-like-aws-azure-oleksandra-v7wcf
[10]https://ecipe.org/blog/event-summary-the-crucial-role-of-cloud-and-ai/
[11]https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ%3AL_202401689
[12]https://lawgazette.com.sg/practice/practice-support/how-ai-is-transforming-the-way-singapore-does-document-review/
[13]https://www.lawfaremedia.org/article/know-your-customer-is-coming-for-the-cloud-the-stakes-are-high
[14]https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/regulatory-framework-ai
[15]https://cloud.google.com/blog/topics/google-cloud-europe/the-ai-opportunity-for-egovernment-in-the-eu
[16]https://www.morningstar.co.uk/uk/news/262229/the-eu-ai-act-is-coming-into-force-heres-what-it-means-for-you.aspx
[17]https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/14628-Cloud-and-AI-Development-Act_en
[18]https://www.eu-cloud-ai-act.com/Draghi_report_on_EU_competitiveness.html
[19]https://www.twobirds.com/-/media/new-website-content/pdfs/capabilities/artificial-intelligence/european-union-artificial-intelligence-act-guide.pdf
[20]https://www.gov.uk/government/calls-for-evidence/cyber-security-of-ai-a-call-for-views/outcome/government-response-on-the-cyber-security-of-ai
[21]https://natlawreview.com/article/what-expect-2025-ai-legal-tech-and-regulation-65-expert-predictions
[22]https://www.modulos.ai/eu-ai-act/
[23]https://www.hoganlovells.com/en/publications/the-eu-competitiveness-compass-and-ai-regulation-competitive-edge-ethical-core
[24]https://www.ibm.com/think/topics/eu-ai-act
[25]https://insight.thomsonreuters.com/sea/legal/posts/ethical-ai-for-lawyers-in-singapore-key-responsibilities
[26]https://securiti.ai/eu-ai-act/article-43/
[27]https://www.techzine.eu/news/infrastructure/130462/europe-aims-for-ai-leadership-with-new-strategy/
[28]https://www.law.northwestern.edu/research-faculty/clbe/events/standardization/documents/nizza_assessing_impact_ai_act_innovation.pdf
[29]https://www.bruegel.org/policy-brief/catch-us-or-prosper-below-tech-frontier-eu-artificial-intelligence-strategy
[30]https://cloud.google.com/blog/products/identity-security/navigating-the-eu-ai-act-google-clouds-proactive-approach
[31]https://www.uni.lu/en/news/the-digital-witness-how-ai-evidence-is-reshaping-criminal-justice/
[32]https://cloudsecurityalliance.org/blog/2024/10/17/the-eu-ai-act-a-roadmap-for-trustworthy-ai?es_id=1fd701eba6
[33]https://scientificadvice.eu/advice/artificial-intelligence-in-science/
[34]https://ncp.brussels/first-calls-for-specific-objectives-ai-data-cloud-advanced-digital-skills-and-deployment/
[35]https://artificialintelligenceact.eu/
[36]https://www.eca.europa.eu/en/publications/SR-2024-08
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