作者：袁立志 蒋月珍 陈月卿
2025年2月10日，国务院公布了《公共安全视频图像信息系统管理条例》（以下简称“《条例》”），《条例》自2025年4月1日起施行。该《条例》首次以行政法规形式划定公共监控的禁区和红线，通过区域分类、构建管理闭环、设定阶梯处罚等，回应了社会对公共安全视频监控的关切，以达到公共安全和隐私保护之间的平衡。
从立法技术来说，《条例》整体结构不甚清晰，条文略显支离破碎，“公共场所”等关键术语的界定及类型划分存在一定模糊空间，这些都对准确理解和适用造成一定困难。为帮助相关企业厘清《条例》内容，有效规避风险，我们以问答形式对《条例》要点进行解读。
1. 《条例》的适用范围是什么？
《条例》适用于公共安全视频图像信息系统，即通过在公共场所安装图像采集设备及相关设施（以下简称“监控设备”），对涉及公共安全的区域进行视频图像信息收集、传输、显示、存储的系统。需要注意的是“视频图像信息”与“公共场所”的理解。
关于“视频图像信息”，参考公安标准《公安视频图像信息系统安全技术要求第1部分：通用要求》，视频图像信息是指视频流、视频片段、图像、与视频片段和图像相关的文件，以及相关描述信息。从定义及收集必要性上来看，《条例》仅适用于视频图像信息，未包含音频信息。音频信息的采集和处理应遵守《个人信息保护法》（以下简称“《个保法》”）等相关立法的一般规则。
其次，结合其他立法及实践，《条例》所指的视频图像信息系统主要可分为两类，一是未应用人脸识别技术的传统视频图像系统，二是应用人脸识别技术的新型视频图像系统。前者需遵守本《条例》等相关法律；后者需同时遵守本《条例》及《人脸识别技术应用安全管理办法》等相关法律。
关于公共场所，通常而言，是指不特定人可进入或使用的空间，包括商场、道路、广场、公园、公共停车场、公共交通工具、医院、宾馆、影院等明显属于公共场所的区域，也包括小区门口、写字楼大厅、出入口、主要通道等不特定人可逗留的区域，但一般不包括办公场所内部、住宅内部楼道等通常仅允许特定人员（如员工、特定访客、居民）访问的空间。
2. 哪些区域能够安装监控设备？
《条例》分别从正面和反面规定了能够安装监控设备的场所和禁止安装监控设备的场所，具体如下：
场所类型 | 场所示例 | 责任主体 |
必须安装监控设备的公共场所 | 类型一（完全开放场所）： 城乡主要路段、行政区域道路边界、桥梁、隧道、地下通道、广场、治安保卫重点单位周边区域等公共场所 | 县级以上政府有关部门建设 |
类型二（有限开放场所）： （一）商贸中心、会展中心、旅游景区、文化体育娱乐场所、教育机构、医疗机构、政务服务大厅、公园、公共停车场等人员聚集场所； （二）出境入境口岸（通道）、机场、港口客运站、通航建筑物、铁路客运站、汽车客运站、城市轨道交通站等交通枢纽； （三）客运列车、营运载客汽车、城市轨道交通车辆、客运船舶等大中型公共交通工具； （四）高速公路、普通国省干线的服务区。 | 相应场所负有经营管理责任的单位建设，安装图像采集设备的重点部位由县级以上政府有关部门确定 | |
其他公共场所（可以安装监控设备） | 前述一、二类场所以外的其他公共场所，如写字楼出入口、大厅、主要通道，小区出入口、主要通道，一般街面商铺出入口等，为维护公共安全所必需 | 对该场所负有安全防范义务的单位或者个人安装 |
非公共场所（在法律限制内可以安装监控设备） | 如办公场所内部、个人住宅门口或室内等 | 场所的所有者或管理者，如使用办公场所的企业、住宅居民等 |
禁止安装监控设备的场所区域、部位 | （一）旅馆、饭店、宾馆、招待所、民宿等经营接待食宿场所的客房或者包间内部； （二）学生宿舍的房间内部，或者单位为内部人员提供住宿、休息服务的房间内部； （三）公共的浴室、卫生间、更衣室、哺乳室、试衣间的内部； （四）安装图像采集设备后能够拍摄、窥视、窃听他人隐私的其他区域、部位。 | 对这类区域、部位负有经营管理责任的单位或者个人负责日常管理和检查 |
3. 《条例》规定了哪些法律义务？分别由谁来承担？
除公安机关等公权力主体外，《条例》规定的法律义务及其承担主体如下：
除前述《条例》规定义务外，相关主体还需关注《公共安全重点区域视频图像信息采集规范》、《公安视频图像信息系统安全测试规范第1部分：系统检验》、《公安视频图像信息系统安全测试规范第2部分：产品检测》、《公安视频图像信息系统安全事件分类分级指南》等国家标准、公安行业标准规定要求。
4. 监控设备的建设运营方具体承担哪些义务？
在第3点问答列举的各类义务主体中，监控设备建设、安装、使用单位（即建设运营方）是主要的法律义务承担者，不同场所的监控设备建设运营方的法律义务有所差异，详见下表：
场所类型 | 义务主体 | 义务范围 |
必须安装监控设备的公共场所 | 政府有关部门、负有经营管理责任的单位 | （1） 建设安装要求（第10-13条） （2） 启用备案要求（第14条） （3） 运行安全要求（第15条） （4） 信息使用要求（第16条） （5） 信息留存要求（第17条） （6） 配合执法要求（第20、24条） |
可以安装监控设备的其他公共场所 | 对该场所负有安全防范义务的单位或者个人 | （1） 适用建设安装要求（第10、12、13条），但豁免依标准建设并留存相关档案的义务（第11条） （2） 豁免第14条启用备案要求； （3） 豁免第15条运行安全要求； （4） 适用依法使用信息确保信息安全要求（第16条第1款），但豁免内部信息安全管理体系要求（第16条第2款） （5） 豁免信息留存要求（第17条） （6） 适用配合执法要求（第20、24条） |
非公共场所 | 拥有或管理该场所的单位/人员，如办公场所管理方，住宅居民、物业管理者等 | 不得危害公共安全或者侵犯他人的合法权益；对收集到的涉及公共安全、个人隐私和个人信息的视频图像信息，不得非法对外提供或者公开传播（第33条） |
5. 安装监控设备是否需要获得个人同意或具备其他合法事由？
《个保法》26条规定，在公共场所安装监控设备（包括常规监控设备和人脸识别监控设备）必须为公共安全所必需。结合前文划分的能够安装监控设备的三类场所，必需安装监控设备的公共场所和可以安装监控设备的公共场所，安装是为维护公共安全所必需，收集的信息只用于维护公共安全目的，则无需获得单独同意。但如将所收集的信息用于其他目的（如商业目的等），则应获得单独同意。
在非公共场所安装监控设备的不适用《个保法》第26条，应适用《个保法》的一般规则，即需要告知个人，取得相关个人同意或具备其他合法事由，如企业在办公场所内部安装监控设备的，应告知员工，并获得其同意，依赖其他合法事由（如人力资源管理所必需等）存在一定风险。
为个人或家庭事务目的，在非公共场所（如住宅门口或内部）安装监控设备不适用《个保法》，不受告知同意等义务约束，但要遵守《民法典》，不得侵害他人隐私权等合法权益。
6. 如何合理确定监控设备的安装位置、角度和采集范围？
针对必须安装监控设备的公共场所，监控设备的安装位置、角度和采集范围通常由县级以上地方政府有关部门进行确定。
针对可以安装监控设备的其他公共场所，建议按照以下步骤合理确定，首先应判断是否位于军事禁区、军事管理区以及国家机关等涉密单位周边，如是，应事先征得相关涉密单位的同意。其次，应避免在禁止安装监控设备的场所区域、部位安装监控设备。在此基础上，应综合考虑公共安全所必需及个人隐私和个人信息权益保护确定安装位置。一般来讲，公共场所出入口、大厅、主要通道、外围一定范围的部位、人员聚集区域（部位）、电梯、自动扶梯等易对场所内人员造成健康或安全威胁的区域等，是适当的安装位置，但要避免过度覆盖非目标区域或可能侵害个人隐私、个人信息权益的区域。例如，在门店出入口安装监控设备，因安装角度过高等，可能会拍摄到顾客的领口等隐私部位、手机操作等。
针对非公共场所，监控覆盖范围理应控制在非公共场所范围内，不得危害公共安全或侵犯他人合法权益。具体而言，在办公场所内部安装监控设备的，应禁止在更衣室、休息室、卫生间、浴室、医务室等极可能侵犯隐私的区域安装，并建议不要在会议室、茶水间等隐私期待较高、可能泄密的区域安装。就安装的角度和采集范围而言，建议覆盖范围限于内部通道、特定办公室（财务室等）出入口、贵重物品存放处、特定任务执行区域、安全场所等区域，避免直接拍摄到员工屏幕或聚焦某固定工位等。个人在住宅附近安装家用监控设备的，应避免将监控对准公共道路或邻居私密空间，如邻居门口、住宅内部、窗户等。
7. 哪些监控设备需要向公安机关备案？由谁完成备案？如何备案？
《条例》第14条规定，公共安全视频系统管理单位（必须安装监控设备的公共场所管理方，即政府有关部门和负有经营管理责任的单位）应在系统投入使用之日起30日内向所在地县级人民政府公安机关备案，已安装的监控设备的备案整改期为90日。除必须安装监控设备的场景外，其他能够安装监控设备的场景无需进行公安备案。
需要向公安机关备案的情形下，类型一公共场所由政府有关部门进行备案，类型二公共场所由负有经营管理责任的单位进行备案。举例而言，某品牌在一大型综合性商场设立门店并计划在门店出入口安装监控设备，经电话咨询北京、上海、广州等地公安机关，此种情况下门店应与场所管理方（一般为商场物业管理公司）进行沟通，由场所管理方统一进行备案。
备案包括线上和线下两种途径，线上备案可登录“公共安全视频图像信息系统备案平台”（网址：http://psvs.mps.gov.cn）进行注册、填写相关信息，并上传加盖单位公章的委托办理备案授权书；线下备案需从备案平台下载《公共安全视频图像信息系统备案基本信息表》，按要求填写并加盖公章后，由经办人携带单位授权委托书和身份证件前往所在辖区政务服务大厅办理。线上备案的，后续变更、注销只能通过线上申请，线下备案的，后续变更、注销也只能通过线下申请。备案流程可以参考备案平台公示信息（http://psvs.mps.gov.cn）。
此外，根据《人脸识别技术应用安全管理办法》，如涉及使用应用人脸识别技术的监控设备，在处理的人脸信息存储量达到10万人之日起30个工作日内还需向属地省级网信部门备案。
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