谢菁. 我国量子产业政策的现状、问题与建议[J]. 世界科技研究与发展, doi: 10.16507/j.issn.1006-6055.2025.03.003.
谢菁
(北京市科学技术研究院，北京 100089)
摘要：量子产业是当前科技创新的聚焦点，也是引领新一轮科技革命和产业变革的突破口。作为一种新兴产业，量子产业正处于产业发展的起步阶段，其创新过程不可避免会遭遇“市场失灵”等问题，需要政策引导和支持。本文利用文本分析法和社会网络分析法识别量子产业政策分布特征，基于“政策工具-政策作用主体-政策力度”三维分析框架剖析其现状与问题。研究发现，我国量子产业政策体系中的政策工具使用多样但缺乏平衡性，政策作用主体覆盖广泛但协同不足，政策平均效力稳步增长但整体效力偏弱。据此，提出应增加需求侧政策工具使用数量，优化供给侧和环境侧政策工具使用结构，强化政策针对性和协同性，加强量子产业立法建设，以推动我国量子产业高质量发展。
关键词：量子产业；政策工具；政策作用主体；政策力度；文本分析
量子产业已成为引领新一轮科技革命和产业变革方向的重要引擎，自习近平总书记在2020年中共中央政治局第二十次集体学习中强调量子科技发展具有重大科学意义和战略价值以来，我国已相继出台《“十四五”国家信息化规划》《“十四五”国家高新技术产业开发区发展规划》《新产业标准化领航工程实施方案（2023—2035年）》《中国制造2025》等文件推动量子产业发展。2024年发布的《政府工作报告》更是提及，要制定未来产业发展规划，开辟量子技术等新赛道，创建一批未来产业先导区。
尽管近年来出台的一系列量子产业政策取得了巨大推动效用，但在政策工具的使用、政策主体的协同、政策力度的设计等方面也暴露出一些问题，市场失灵现象较为严重。在此背景下，本文通过构建“政策工具-政策作用主体-政策力度”三维分析框架，探析我国国家层面发布的量子产业政策文本内容；采用文本分析法，对我国量子产业政策文件进行量化分析，探讨量子产业政策的工具类型、数量差异、作用主体和政策力度等内容，并由此提出量子产业政策的优化路径，凝练政策启示，推动我国量子产业高质量发展。
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研究现状分析
1.1 量子产业发展经验借鉴
近年来，国内学者就量子产业开展了广泛研究。在国外量子产业发展经验借鉴方面，既有研究侧重于对美国、德国等发达国家和地区的量子产业政策演进过程进行梳理，并总结其有益经验，从而提出推动我国量子产业发展的建议。如周君璧等通过梳理美国量子产业领域的两部重要法案，提出对我国量子产业研发布局的启示；吕凤先等基于对美国量子产业战略部署和重要进展的分析，建议我国要选取量子产业中的优势领域与关键领域进行重点发展；谷峻战等梳理了近年来美国在研发布局、人才培养、产业合作、基础设施建设等方面推进量子产业的举措，指出重视基础研究和产学研合作是美国量子产业取得快速发展的关键因素；田芬以人才为切入点，梳理了美国量子产业的人才战略举措，为中国优化量子战略规划提供启示；邹丽雪梳理了近年来德国量子产业在组织管理、研究主体和发展举措3个方面的战略部署，提出我国应完善顶层设计、促进产学研合作、加强青年人才培养；刘笑等通过剖析德国量子计划在平台搭建、技术主权、国际合作等6个方面的最新举措，提出我国量子技术发展应从战略规划、资金支持、交流平台和公众参与4个方面进行改善。
1.2 量子产业政策比较分析
在国内外量子产业政策比较方面，叶珍珍等通过比较欧盟、美国和中国的量子产业重点政策及其背后的核心科学家，提出我国应加快构建核心科学家网络，建设量子科技人才梯队；张翼燕、贺曦子君着重分析了欧美等国量子人才政策的发展轨迹与优秀经验，通过与我国情况的对比，指出我国应在早期教育、社会科普、人才激励以及产教融合等方面加强政策指导。同时，也有学者通过构建理论模型或是采用计量方法对量子政策进行比较分析。如杜宝贵等构建了一个基于美国量子信息科技的政策生态模型，分析了该模型在中国的适用性；宋姗姗等基于对论文与专利的计量分析，比较了美国、欧盟、英国、日本、中国在量子信息领域的研发趋势，指出美国在政策布局、资金投入、人才引育和国际合作方面最具优势。此外，也有少数学者聚焦于量子产业的政策量化分析，通过构建“政策工具-产业价值链”二维分析框架，对欧盟和美国的量子通信产业战略规划进行文本量化分析，总结其有益经验。
综上所述，学者们从不同角度对量子产业展开了大量研究，取得了较为丰富成果，但仍存在一定不足。从研究视角看，既有文献多侧重于国外经验借鉴或国内外政策比较分析，鲜有专门针对我国量子产业政策的研究。作为重要的未来产业，我国量子信息技术正处于起步阶段，其创新过程不可避免会遭遇“市场失灵”等问题，而政策具有引导和支持产业可持续发展的重要作用，因此有必要对我国量子产业政策进行深入分析。从研究内容看，既有文献不够系统与全面。具体表现为现有研究较多地关注国外量子产业政策的演进梳理、经验总结与趋势展望，忽视了对我国量子产业政策演进脉络、分布特征的分析总结，更缺乏对政策文本内容的深入剖析。从研究方法看，多数研究仅采用定性方法反映量子产业政策的某一特性，鲜有研究采用文本分析法和社会网络分析法探究量子产业政策的分布特征与使用情况。为数不多的量子产业政策文本分析主要以欧盟和美国作为研究对象，且仅从二维层面构建政策分析框架，忽视了从多个维度对我国量子产业政策的量化分析。
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研究设计
2.1 研究方法与文本来源
政策文本具有内容繁杂、条款众多、术语专业等特点，文本分析法能够较为全面、客观地解读政策文本，挖掘隐藏信息、量化分析数据，因此本文采用文本分析法对我国量子产业政策进行剖析，形成对政策现状及其存在问题的认识与把握。为兼顾研究主题和政策文本的有效性，采取以下标准对初始政策文件进行筛选：首先，在检索范围方面，地方政策通常是中央政策的细化或延续，因此只选取由国务院和国家部委发布的量子产业政策；其次，在数据来源方面，通过在国务院和国家部委官方网站、“北大法宝”法律法规数据库等公开渠道，使用关键词如“量子”“量子产业”“量子技术”“量子信息科学”“量子计算”“量子通讯”“量子测量”“算力”“新兴产业”等，检索正式发布的法律法规、规划、纲要、指导意见、指南、行动计划、方案、通知、公告、办法、条例等文件。值得注意的是，作为前沿技术，量子产业的发展政策遵循国家新兴产业的成长规律。因此，我国关于新兴产业发展的相关政策同样适用于量子产业。经过检索和筛选，最终确定了112份与量子产业直接或密切相关的政策文本作为研究样本（截至2023年12月）。
2.2 三维分析框架构建
截至2023年，我国出台的量子产业政策较为有限，尤其缺乏专门针对量子产业的政策文本，相关研究也处于初级阶段。根据政策文本的主要内容和结构特点，本文从政策工具、政策作用主体以及政策力度3个维度构建我国量子产业政策的分析框架（图1）。其中，政策工具是保障量子产业政策实施的重要手段，通过对政策工具进行分析，能够了解量子产业政策实施的方式和机制；政策作用主体是量子产业政策的实践者，对政策作用主体的分析有利于全面理解政策实施的影响路径和作用对象；政策力度是量子产业政策重要程度的体现，其反映了我国政府的关注倾向，即政策权威度。
图1 量子产业政策三维分析框架
2.2.1 X维度：政策工具
政策工具是政策实施的关键手段。理论界和实务界对政策工具有着不同的定义和维度划分。其中，Rothwell等提出的供给侧、环境侧和需求侧分类框架被广泛应用和认可。供给侧政策工具强调了政府通过提供技术、人才、信息等支持来直接推动科技创新进程；环境侧政策工具是指政府通过目标规划、税收优惠、金融支持等措施，营造良好的创新环境，从而间接推动产业发展；需求侧政策工具指的是政府通过影响市场需求来拉动特定产业或经济领域的发展。考虑到本文的研究对象是国家层面的量子产业政策，其内容具有一定的宏观性和创新性，与Rothwell等的政策工具理念相似，因此借鉴其政策工具分类方法（表1），并结合我国量子产业的总体规划，从供给侧、环境侧和需求侧3个维度探析我国量子产业政策现状及其问题。
表1 政策工具分类及含义
2.2.2 Y维度：政策作用主体
政策作用主体是指在政策制定、实施和执行过程中参与的各类行为体。根据行动者网络理论，不同主体的行为特征及权利职责不同，其适用的政策规制方式和政策影响也各不相同，政策工具组合需要根据这些差异进行单独探讨。因此，有必要将政策作用主体纳入量子产业政策分析框架（图2）。结合我国量子产业政策的实际情况，政策作用主体主要包括量子产业领域的创新主体和支持主体，涵盖企业、高校、科研、金融机构以及中介机构等。同时，考虑到政府在量子产业政策体系中的角色主要为政策制定者，但中央层面的政策通常通过各部委、直属机构或地方政府来实施，因此，政府作为政策作用主体的重要性也应当纳入考虑。
图2 政策工具与政策作用主体二维分析框架
2.2.3 Z维度：政策力度
政策力度是指政策的法律效力和行政影响力，分析政策力度有助于评估其有效性及对经济社会的影响程度。政策力度通常由政策发布部门的级别决定，其标准设计可根据我国国家行政权力等级结构和政策类型等级进行制定。本研究参照国务院《规章制定程序条例》（2018最新修订版本）及彭纪生等、张国兴等的量化理论，将量子产业政策的力度依据行政权力的层级划分为6个等级，分数越高，政策力度越强（表2）。
表2 量子产业政策力度量化标准
2.3 政策分布特征
2.3.1 政策发布时间的分布特征
分析政策的发布时间及其数量变化，可以在一定程度上了解和把握政府的意志方向、主导力度以及某一问题在不同发展时期的重要程度。本文使用年度作为政策发布时间的统计单位，其演进趋势如图3所示。可以看出，自2001年起，我国相关政策已开始涉及量子产业，2001—2015年共发布政策34份，平均每年2.3份，是政策起步阶段。随着国家《“十三五”国家科技创新规划》的提出，我国量子产业相关政策从2015年的4份增至2016年的8份，由此进入政策累积阶段。2016—2020年，国家共出台相关政策36份，平均每年7.2份。随着创新发展战略的深入推进，量子产业的发展需求愈发强劲，国家对量子产业的关注度亦不断加大。2021—2023年，国家共出台政策42份，平均每年14份，意味着量子产业政策进入爆发期。
图3 量子产业政策演进趋势
2.3.2 政策发布部门的分布特征
政策发布部门是指负责政策制定的具有法定权力和权威性的机构，包括国务院、部委、行业主管部门等。在量子产业政策中，单独发布的有78份，两个部门联合发布的有12份，3个及以上部门联合发布的有22份，一项政策最多由16个部门联合发布。在政策发布部门中，位于权力决策中心的国务院独立发文29次，科技部、教育部、国家发改委、工信部以及市场监督管理局等部门的发布次数均在3次以上，可见国家对量子产业发展给予了较大关注。进一步采用社会网络分析法刻画政策发布部门之间的合作关系。由图4可知，科技部、国家发改委、财政部3个部门的中心度较强，表明其常与其他部门共同颁布政策。其次是教育部、工信部、证监会、国家税务总局等部门。联合发布量子产业相关政策最多的是科技部，共发布政策19份。
图4 政策发布部门合作网络
2.3.3 政策主题的分布特征
分词和高频主题词可以反映当前政策关注的重点。利用ROST CM 6.0软件对112份量子产业政策文本进行内容筛选和分词，去掉其中重复和无意义的内容，得到前30个高频主题词。由表3可知，当前我国量子产业政策的重点在于量子通信、计算和测量技术的创新应用与发展。通过其他高频主题词可发现：一是政府重点工作是推进量子产业的技术研发、基础研究和场景应用，积极培育量子产业发展环境；二是政府十分重视量子产业计量标准和市场准入制度的构建，为量子产业的发展与应用提供保障；三是“加快”“推动”“加强”“开展”等高频主题词表明政府在推动量子产业发展过程中，主要发挥着顶层设计、组织扶持和鼓励引导作用。
表3 量子产业政策词频分布
2.4 政策文本编码
基于三维分析框架，以政策条款作为基本分析单元，将112份政策文本按照“政策编号-章节号-条款号”进行编码（例如，“78-2-4”表示编号为78的政策文本的第2章第4个条款。“84-3”表示编号为84的政策文本的第3个条款），由此得到我国量子产业政策文本内容单元编码表（统计结果见表4）。
表4 政策工具分类及统计
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基于三维分析框架的量子产业政策分析
3.1 政策工具维度
由表4可知，在112份政策文件形成的208条编码中，供给侧政策工具占主导，共109条（占比52.4%）；其次是环境侧政策工具，共91条（43.8%），需求侧政策工具的数量最少，共8条（3.8%）。可见，在量子产业政策中，三种政策工具的运用存在显著差异，总体上以供给侧政策工具为主，环境侧政策工具为辅，而需求侧政策工具相对不足。
3.1.1 供给侧政策工具使用过溢
通过对供给侧政策工具分析发现，我国对技术支持（27.4%）、人才培养（10.6%）、公共事业（10.1%）等子工具进行了大量运用（表4），说明政府试图通过加强关键核心技术突破、推动校企合作、强化公共事业管理来推动量子产业创新发展。但从其他子工具看，资金支持的使用频率仅为4.3%，而信息支持占比为0，意味着政府对量子产业的资金投入和信息支持有待提升。
3.1.2 环境侧政策工具分布不均
由图5可见，政府对目标规划和规范标准有着较强的依赖性及较高的使用频率，对量子产业有较为明确的发展规划；而税收优惠和金融支持的利用率较低，表明政府在量子产业的税收激励和金融服务方面重视不足，可能导致资金链无法及时供应、产业发展面临瓶颈。此外，法规管制占比也不高，说明政府未对量子产业形成正式和强有力的法律约束，更多的是政策引导。
图5 环境侧政策工具分布
3.1.3 需求侧政策工具缺失严重
在量子产业的政策工具应用中，需求侧工具占比过低。由表4可知，需求侧工具虽涉及贸易管制、服务外包和海外机构三类工具，但频率过低。在208条编码中，仅有5条提及贸易管制（占比2.4%），2条提及海外机构（1%），1条提及服务外包（0.5%），且忽视了政府采购工具的使用。政府重点关注贸易管制，这与现阶段全球量子产业发展的激烈竞争态势有关。各国为保持自身在量子领域的核心竞争力，加快量子关键核心技术的本土发展和保护，相继采取出口管制措施，对高科技领域实施战略性监管。综上所述，需求侧政策工具总量过少，尤其是政府采购等工具的缺失，可能抑制需求侧政策工具的作用发挥，削弱其对量子产业发展的牵引力。
3.2 政策作用主体
由表4可知，在6类政策作用主体中，政府分布最为广泛，编码频数共123条，占比59.1%，其次是中介机构（24条，11.5%）和高校（23条，11.1%）；而企业（16条，7.7%）、科研机构（11条，5.3%）、金融机构（11条，5.3%）等创新主体占比较小，均不足8%。可见，政府是量子产业发展的主导力量和核心主体，发挥着宏观指导和监督作用。同时，中介机构和高校也在量子产业发展中扮演着重要角色，着力提升科技服务能力、探索多元培养体系。然而，现阶段针对企业、金融机构的政策相对较少，可能导致企业作为研发主体以及场景应用主体的能动性不足、产业发展面临资金短缺等问题。
3.3 政策力度
政策力度是反映国家重视程度最直接的衡量指标，体现了政府部门之间的协调性。通过对112份政策文件进行分类统计（见图6），可以发现我国国家层面的量子产业政策大部分采用“通知”形式（80份），占比达到71.4%，而法律法规和其他规范性文件较少。通知作为一种告知性文本形式，具有灵活性、快速性和操作性强等优点，符合我国量子产业发展的现实需要。然而，相较于“规划”“计划”“方案”等政策形式，“通知”缺乏长期性且民意参与度相对较低，易导致政策不连贯、不透明，从而影响政策执行效果。
图6 政策类型分布
根据表2的计算标准，可以得到我国量子产业政策的平均得分为1.7，且得分为1分和2分的政策数量最多。从时间分布上看（图7），2001—2016年的政策总效力由1分上升至16分，呈波动上升趋势；2017—2019年政策总效力有所下降；2020年之后，政策总效力大幅上升，并于2021年达到最高峰（27分）。从各年平均效力看，2010年最高（2.8分），其余年份相对较低。值得注意的是，自2020年以来，我国量子产业政策的平均效力呈稳步增长态势，说明政府对于量子产业的关注度逐渐增加，出台政策文本的效力不断提升。总体来看，我国政府对量子产业发展问题较为重视，年政策总效力值及年政策平均效力值较高，但波动较大，反映出政策具有不稳定和不连贯性，政策发布部门之间的协同性不高。
图7 量子产业政策力度演进趋势
3.4 三维交叉分析
对政策工具、政策作用主体与政策力度进行交叉分析有助于全面理解政策实施情况，促进政策整合与协调。首先，从图8a的政策工具和政策作用主体交叉结果看，量子产业政策作用主体的政策工具结构相似，均表现为供给侧政策工具使用过频，其他政策工具尤其是需求侧政策工具较为缺乏。同时，政策工具的使用未与政策作用主体的特点相结合。例如，政府在量子产业发展中不仅具有宏观指导作用，而且承担着行政管理和市场激励职能，但在量子产业需求侧的场景应用和市场拓展中却缺乏政府的充分参与。其次，从图8a的政策作用主体和政策力度交叉结果看，各主体的政策总效力与政策工具数量分布相对同步，但平均效力差异较大。例如，企业的政策总效力较高，但其政策平均效力却低于金融机构和科研机构的平均效力，可见针对该主体的单条政策力度普遍较低。最后，从图8b的政策工具和政策力度交叉结果看，各政策工具的政策总效力与政策工具数量分布相对同步，但政策平均效力差异较大。例如，政策总效力最高的供给侧政策工具，其政策平均效力却处于最低点，可见该工具下单条政策的力度普遍较低，相比之下环境侧和需求侧政策工具单条政策力度较高。
图8 三维交叉分析
综合三维交叉分析结果可知，我国量子产业政策供给侧政策工具使用过多，需求侧和环境侧工具的作用发挥存在提升空间；政策作用主体结构分布存在不均衡现象，各政策作用主体中政策工具的使用未联系主体实际需求；不同主体下，政策总效力和平均效力差异较大，其中政府的总效力最高，中介机构的平均效力最高，而高校的总效力与平均效力最低，政策力度存在波动与不协调。此外，对于不同的政策工具，政府通常实施不同的政策力度。如资金支持、人才培养等多以通知、公告形式呈现，政府持鼓励、支持态度；规范标准、公共事业与量子产业准入监管和基础设施建设相关，关系到量子产业的可持续发展和国际化问题，其政策力度相对较高；而目标规划涉及到量子产业的顶层设计与系统布局，常出现在国务院颁布的规划、意见、计划层面，因此政策力度相对最高。
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研究结论与政策建议
4.1 研究结论
本文围绕“量子产业政策”这一主题，采用文本分析法对我国国家层面的112份量子产业政策文件进行量化分析，通过构建政策工具、政策作用主体和政策力度三维分析框架，剖析我国量子产业政策的现状和存在的问题。结果表明，在量子产业政策中，3类政策工具使用差异明显。其中，供给侧政策工具使用过溢，环境侧政策工具结构不均，而需求侧政策工具较为不足。同时，针对不同政策作用主体的政策工具使用差异较大，具体表现为面向政府部门的政策条文数量最多，面向中介机构和高校的政策条文数量次之，面向企业、科研机构、金融机构的政策条文数量相近且相对较少。此外，通过对政策力度的分析发现，我国量子产业政策以通知形式为主，缺乏法律法规文本，政策力度总体偏弱，且政策工具、主体和力度之间存在不匹配现象。值得一提的是，尽管本研究揭示了我国量子产业政策的现状与问题，但受限于数据的公开性，未能完全反映非公开政策的重要作用。
4.2 政策建议
基于上述结论，结合我国量子产业发展现状，提出以下四点建议。
1）增加需求侧政策工具使用数量。现阶段我国在量子产业的需求侧政策工具使用上较为缺乏，一定程度上抑制了政策预期效果的实现，因而需提高需求侧政策工具的使用比重，实现政策工具均衡发展。具体而言，政府可以将量子技术产品或服务列入政府采购指导目录中，通过采购量子技术产品或服务来拉动市场需求，提高量子产业市场份额和知名度，激励企业加大研发投入和技术创新。同时，进一步支持量子企业和科研机构积极开展全球研发服务外包，在海外设立量子技术研发中心或分支机构，推动量子产品和服务的国际推广与销售，推动量子技术的跨国合作与创新。
2）优化供给侧和环境侧政策工具使用结构。在供给侧政策工具上，应继续保持资金支持、人才培养、技术支持和公共事业4类政策工具的使用力度，充分发挥其对量子产业的支撑作用。同时，加快推动量子技术信息交流平台构建，通过建设统一的量子技术行业信息门户网站或知识分享平台，为相关参与者提供全面的行业信息服务。在环境侧政策工具上，应发挥目标规划工具的长期激励作用，动态把握量子产业政策环境。同时，增加法规管制工具，加强知识产权的创造、保护和运用以及产业标准的制定，对量子产业发展进行正向指导。此外，还应加大税收优惠和金融支持政策工具的使用力度，加强社会资本整合，加速量子产业的成熟和产业化。
3）强化政策针对性和协同性。现有的量子产业政策普遍以政府部门为实施对象，侧重对量子产业的整体规划布局给予引导和激励。根据各个主体开展量子产业活动的情况，我国中央政府应对企业、高校、科研院所、金融机构等创新主体和支持主体设置更具针对性的政策。尤其是对于企业而言，其作为科技创新主体和成果转化载体，在量子产业发展中的主导作用更加凸显，因而需对量子企业制定相应扶持与促进其快速发展的政策，推动构建以企业为主导的量子产业生态，促进产学研协同发展。同时，应继续保持并优化政策作用主体与政策工具的协同机制，充分考虑政策工具实施主体的特点，推动多主体均衡协调发展。
4）完善量子产业立法建设。量子产业本身具有复杂性、不确定性，为保证其长期可持续发展，不断提升其创新能力，政府需实施更具权威性、预见性、指导性的政策措施。未来，应对现有政策进行梳理和分析，明确量子产业政策主线，增强纲领性文件的指导作用，增加相关法律法规的颁布和修订，进一步完善政策体系的顶层设计。同时，还应理顺政策体系中不同政策工具、政策作用主体和政策力度的匹配关系，加强部门间的沟通和合作，克服量子产业在技术、信息、人才等方面的壁垒，并着眼于长期、系统地推进量子产业政策落地。
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