译者按

本文摘译自BROOKINGS 于2025年3月24日发布的评论文章《Digital public infrastructure for resilience in fragile contexts》，作者George Ingram与Jacob Taylor。文章深入探讨了数字公共基础设施（DPI）在脆弱国家平衡政府能力建设与公民权益保护的实践路径，通过阿富汗、埃塞俄比亚和苏丹等国的案例，揭示了DPI在提供实时支付、数字身份认证等关键服务中的双重作用——既可通过数字化现金援助提升人道救援效率，又面临技术排斥与政府权力滥用的风险。研究提出五项核心策略：推动人道主义系统与政府系统的技术标准协调，培育本地主导的数字生态，利用现有技术基础满足公民需求，建立促进竞争的监管框架，以及构建多方协作机制，强调通过模块化开源架构、分层身份验证和隐私保护设计，在强化政府服务能力的同时维护数据安全与社会包容性，为脆弱国家的数字转型提供韧性支撑。

介绍

数字公共基础设施（DPI）可增强脆弱环境中的国家能力并提供基础服务，但排斥风险与权力滥用隐患依然存在

五大互联战略助力构建韧性支柱：系统协调、本土能力建设、技术基础利用、监管确定性保障、利益相关方主动协作

脆弱国家在数字基础设施方面面临严峻困境：数字身份认证（ID）和实时支付系统等技术既能帮助在动荡中提供救生服务并增强国家能力，其部署也可能加剧弱势群体排斥或助长专制政权。对政策制定者和数字化转型专家而言——在发展援助预算缩减的全球背景下更为凸显——核心命题始终是：如何构建既能增强国家能力，又能保护公民免遭权力滥用的数字系统。

数字公共基础设施（DPI）作为构建社会级数字系统（涵盖身份认证、支付和数据交换）的新兴方案，可能提供新解。通过强调发展适应性强的互操作"水平化"基础数字系统层，配合确保社会包容与公共问责的监管治理机制，DPI既能通过精准数字现金转账支持快速人道响应，又能为长期市场培育与制度重建奠定基础（例如通过安全的数字化税务系统）。DPI的隐私保护设计要素（包括分布式数据存储、令牌化处理及用户授权机制）可增强公民防范国家滥权的保护能力。

实时数字支付系统与受益人识别机制日益被视为脆弱环境中有效人道援助与经济价值创造的数字基建前提。然而根据OECD 2022脆弱国家指数，当前60个脆弱国家中仅17个拥有全球DPI地图认定的实时支付系统，15个国家正在运行或部署可验证数字ID系统，仅8国同时具备两者。这些数据凸显了深入分析DPI如何增强此类环境韧性的必要性。

为此，布鲁金斯学会与Co-Develop于2024年12月联合举办线上圆桌会议，汇聚多领域、多地域的数字化转型利益相关方，重点围绕阿富汗、埃塞俄比亚和苏丹案例研究，提炼出五大相互强化的DPI推进路径。

1.推动人道主义系统与国家主导系统

的技术标准协调

脆弱环境中的国际行为体常采用独立数字系统进行受益人识别与援助发放，以满足紧急人道目标。尽管此类系统能有效应对即时需求（尤其在政府能力薄弱或存在争议的冲突地区），但平行基建可能提高长期发展成本。

通过建立支持系统整合的通用标准可解决效率问题。例如埃塞俄比亚将万事达社区通行证（原用于援助）与政府Fayda ID系统整合。在苏丹，由87个人道伙伴组成的现金与代金券援助协议标准化协调机构"第七工作组"，可作为未来捐赠方数字现金系统与政府系统协调的重要平台。Mojaloop支付系统与MOSIP数字ID等开源架构在此背景下优势显著，允许国际人道机构先部署可审计的云端系统，待局势稳定后移交国家管控。

圆桌会议强调：（1）必须在DPI技术设计中优先保障隐私与数据安全以赢得公民信任；（2）需将国际人道项目与本土长期发展目标更好对接，例如通过援助发放设计逐步培育包容性数字支付市场。

2.培育本土主导的DPI生态系统

DPI需要投资建设本土技术专家、系统集成商与公民社会组织（CSO）生态。埃塞俄比亚通过建立开源开发者社区改造MOSIP数字ID架构，确保本土自主权。政府同时与国内外CSO合作提升公民信任度：①Fayda系统不收集/显示可能用于战争监控的族裔信息 ②将数字ID系统管理权从国家安全局移交总理府 ③2020年起草、2024年颁布《个人数据保护法》。相比之下，阿富汗和苏丹因持续冲突阻碍了类似本土化进程。

3.利用现有技术基础满足公民需求

DPI的社会级应用依赖常受破坏的技术基础。例如全国支付系统需要国家清算中心（实现跨机构支付路由与结算的软件）、活跃移动运营商（MNO）及广泛手机普及。

尽管阿富汗政局动荡，但现存国家清算中心、多家MNO及60%手机普及率支撑了满足公民需求的DPI应用。区块链实时支付系统HesabPay（拥有超60万账户）借此向妇女提供数字支付，2022年针对2409名极端贫困数字文盲妇女的随机试验显示98%转账被成功使用。2023年海德特地震后，该系统亦用于援助发放。分级KYC机制使HesabPay等机构无需政府ID即可服务弱势群体。埃塞俄比亚则在偏远地区测试离线注册中心。

苏丹的严重动荡限制了DPI实施：原用于国内银行与移动货币运营商互操作的国家清算中心已瘫痪，且其设计偏向外资大银行，削弱了对弱势群体服务机构的效用。

4.建立确定性与竞争并存的监管框架

明确规则可在不扼杀创新的前提下稳定市场。阿富汗央行通过强制移动运营商与银行互操作，创造了HesabPay等第三方系统合规发展的竞争生态。埃塞俄比亚银行业与电信业监管改革激发了数字ID注册动力（作为新金融产品基础并减少欺诈）。反观苏丹银行业缺乏竞争，成为未来DPI实施的障碍。联合国开发计划署《通用DPI保障框架》为制定安全包容的DPI监管提供了原则指引。

5.促进利益相关方主动协作

集体行动对释放DPI价值至关重要。埃塞总理府促成银行、电信商与农业企业共同投资Fayda注册系统：银行与运营商降低欺诈率并获得验证用户，农民获得投入补贴。阿富汗央行召集金融机构与移动运营商开发实时支付通用系统，奠定普惠金融基础。这些案例表明，政府需广泛召集DPI利益相关方，提前明确共同激励，建立持续协作与问责机制。苏丹现金工作组未来或可成为多方协作平台。

结论

脆弱性的特定维度（包括持续暴力冲突与国家权力争夺）将根本性影响DPI实施的机遇与风险。加强对五大互联路径的关注——平行系统协调、本土能力建设、技术基础利用、监管创新、利益相关方协作——有助于将DPI打造为政府服务与商业发展的韧性支柱，同时保障公民安全。

编译 | 栾英琪

排版 | 韦武

审核 | 裴轶

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