1月13日，英国首相斯塔默宣布“人工智能机遇行动计划”，其中提到创建国家数据图书馆以安全可靠地释放公共数据的价值，支持人工智能的发展。近期，英国托尼·布莱尔全球变革研究所发布《Governing in the Age of AI》报告，提出建立国家数据图书馆，以解决英国现有数据基础设施落后的问题，消除数据访问的系统性障碍，充分释放数据在驱动AI创新发展中的潜力。当前，英国公共部门数据面临数据分散、数据访问成本高、数据安全性不足等突出挑战。为打破这一困境，国家数据图书馆被视为英国数字化转型议程的核心支柱。本文通过分析英国在AI创新发展中面临的数据难题，及报告提出的国家数据图书馆构建路径，研判全球AI数据治理面临的挑战，并为我国规避“数据孤岛”与“治理失灵”提出启示及建议。
英国在AI创新发展中面临三大数据难题
1.“数据孤岛”问题突出，削弱数据使用价值
一是英国政府在部分关键领域已具有一定的数据积累，但相关部门数据分散。据英国政府网站2025年1月发布的英国数字政府现状回顾报告1，英国只有53%的政府部门超过60%的数据已上公共云，63%的国家医疗服务体系和公共机构中少于40%的数据已上公共云。
二是英国政府部门数字化服务程度偏低，数据采集和访问的门槛较高。据英国数字政府现状回顾报告，截至2024年，传统技术仍占英国中央政府部门系统的28%，而47%的中央政府和45%的国家医疗服务体系尚未建立起有效的数字化途径1。
2.投资不足及成本高企，掣肘创新发展进程
对于现有的数据基础设施和数字服务系统的技术投资不足，维护成本高。2023年，英国公共部门在技术领域投入约260亿英镑，低于行业基准约30％。该投资缺口带来了双重挑战：一方面，新技术的研发和应用缺乏足够资金支持，导致创新动力不足；另一方面，现有系统的维护成本却在不断攀升，甚至达到新替代方案的3至4倍2。
构建超大型数据库需较高的成本，托尼·布莱尔全球变革研究所预测，若政府只优先考虑部署10个高影响的用例，初始成本就可能高达2亿英镑。且英国政府在技术领域过度依赖高成本外包，政府在数字化能力方面存在不足，缺乏足够的内部数字人才和技术能力，这将限制政府在数字改革和创新应用方面的自主性和效率。
3.数据安全性不足，影响公众信任
英国对数据安全保障不足，数据泄露事件频发阻碍推进数据共享及流通。2024年，英国国家网络安全中心报告的全国重大网络安全事件同比增长超50％，事件严重程度提升了3倍。2024年英国国家医疗服务体系（NHS）遭遇网络攻击，泄露的数据包括2018年到2024年的患者和捐赠者的全名、地址、捐赠金额、医疗报告（包括独特的医院编号和出生日期）以及财务文件。
国家数据图书馆是英国数字化转型议程的核心支柱
国家数据图书馆将是实现高价值的数据集成，为各部门提供工具、标准和专业知识，以促进安全、负责任的数据共享及开启新协作机会的中心。尽管构建英国国家数据图书馆初期成本高，但回报潜力巨大。一个全面开发的人工智能数据生态系统可能会带来20倍的投资回报。据DARE UK预测，2050年更先进的数据访问方式将带来相当于每年130亿英镑的经济效益。通过建立国家数据图书馆，可助力英国成为人工智能驱动创新和经济增长方面的全球领导者，并成为其重新构想在全球人工智能治理中战略位置的实践典范。
1.分阶段推进国家数据图书馆建设
按照《Governing in the Age of AI》的设想，英国国家数据图书馆构建可分三阶段推进：即刻行动、中期部署和长期规划。
1、打破数据孤岛
采用数据联邦架构，各部门对其数据保持控制权，同时对敏感数据进行分散控制。部门间数据主权意识可能阻碍共享，需通过法律豁免（如数据控制者赔偿机制）和政策激励（如绩效挂钩资金分配）推动协作。
报告提出的建议：
o 设立跨部门协调委员会，明确数据共享的权责边界与经济收益分配。
o 建立一个有明确的部长级监督和跨政府协调的高级领导团队。
o 以存量数据资源为基础，启动核心数据池建设，重点打通跨部门数据接口。
o 预链接高价值数据集，如卫生-就业一体化，为公共服务提供人工智能驱动的解决方案。
2、解决成本问题
为确保被快速采用的势头，国家数据图书馆必须从一开始就带来切实的利益。但同时应明确其非盈利定位，其商业模式主要目标是收回开发和运营成本，而非产生利润。
报告提出的建议：
o 制定分层的数据访问付费方案，大型企业按从数据中所获商业价值多付费，学术机构和独立研究人员则享受折扣。
o 若国家数据图书馆开放授权给外国实体使用，可以引入一种版税支付机制，借鉴ARIA的海外融资机制，确保国家能够在公共部门数据的经济价值中保留相应的利益份额。
o 聚焦于五个与政府任务相关联的高价值、高影响用例，通过敏捷冲刺开发交付“最小可行产品”，以在支持国家优先事项中展现价值。
3、平衡隐私与安全
出于对国家数据图书馆隐私和安全考虑，需要严格的保障措施和明确定义的访问框架。
报告提出的建议：
o 建立动态风险分层机制，定期更新匿名化标准，并与独立机构合作审查。
o 采用分级访问权限（Reader Pass），通过分层访问系统来平衡安全性和可用性。
o 开发先进的合成数据生成技术，以平衡数据效用与隐私保护。
o 提供更广泛的可访问性，同时保证强大的治理和安全标准。
2.推动政策设计等四个领域数字化变革
国家数据图书馆具备推动四个关键领域协同变革的潜力：政策设计、公共服务、学术研究以及商业研发（R&D）。这些领域不仅高度依赖高质量数据作为发展的基础，而且彼此之间存在深度关联——一个领域的进展往往能够为其他领域提供新的动力和启发，从而形成相互促进的正向循环。
在政策设计领域，国家数据图书馆具备实时访问和分析数据的能力。使政策制定者能够快速响应社会经济变化，制定更有效的政策。通过链接和分析大量数据，国家数据图书馆可以帮助政策制定者预测未来趋势，从而提前规划和应对潜在问题。同时，其透明性框架和数据注册表可以增加政策制定的透明度，确保公众对政策制定过程的信任。
在公共服务领域，国家数据图书馆链接不同数据集以提供个性化的公共服务。如通过分析个人的健康数据和生活习惯，提供定制化的健康建议和预防措施。此外，国家数据图书馆可自动化数据处理和分析，提高公共服务的效率和降低成本。有利于识别潜在的社会问题，如贫困、健康风险和犯罪热点，从而实现早期风险预警和干预。
在学术研究领域，国家数据图书馆提供快速访问大量高质量数据的能力，显著加速科学研究的进程。国家数据图书馆可以促进不同学科之间的数据共享和合作，整合及提供标准化和高质量的数据，推动跨学科研究的发展。
在商业R&D领域，国家数据图书馆为企业提供快速访问和使用数据的能力，加速产品和服务的开发和迭代。通过利用国家数据图书馆的数据，企业可以开发出更具创新性和竞争力的产品和服务。并且，国家数据图书馆可以作为一个平台，促进企业、学术界和政府之间的合作，形成一个支持创新的生态系统。
对我国的启示
我国在数据治理市场规模持续扩张，政策法规体系正逐步完善。然而，当前仍面临一些挑战，如部门间信息系统标准不一，数据分散整合困难，数据分析效能不高。报告建议建立国家数据图书馆推动AI创新发展，并且不要试图集中所有数据，而是推荐采用数据联邦架构等方式。这对我国推动高质量数据集建设工作，为AI技术创新和产业应用提供坚实的数据基础而言具有参考意义。
一是降低大型国家级数据库的使用门槛。通过集中化元数据目录，简化数据发现流程。提供“开箱即用”分析包，降低数据使用壁垒。设立专业服务台，使用户能够有效地读取和处理数据集。
二是平衡数据效用和安全性。在充分发挥数据价值的同时，必须加强隐私保护和合规管理，确保数据的使用符合法律法规，避免因安全问题影响数据的共享和应用。
三是解决数据库运营成本问题。通过合理规划商业模式和资源配置，可以有效降低开发和维护成本，确保数据库在经济上具备可持续性，为国家数据治理和人工智能发展提供坚实基础。
注释：
1.https://www.gov.uk/government/publications/state-of-digital-government-review/state-of-digital-government-review
本文作者
蒙美铮
战略发展研究所
助理分析师
加州大学伯克利分校硕士，就职于中国电信研究院，主要从事AI和产业数字化转型等相关领域研究。
张云霞
战略发展研究所
一级分析师
就职于中国电信研究院，主要从事数字城市，智慧城市，数字化转型，物联网等领域的研究。
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