这两天上海WAIC热闹举行。中方希望在未来全球人工智能治理中扮演更重要角色，倡议在上海成立相关组织。前不久，贸促会牵头的链博会上，黄仁勋来华，发表演讲并接受央视采访，H20管制也出现显著松动迹象。更早的4-5月间，中国产业链、工厂对美关税威胁展现坚强韧性。诸多迹象表明，近年来中国科技企业的发展，与之相伴生的技术和资本的自由流动与扩张，以及附着于技术之上的商品贸易与服务贸易，正在成为增进人类福祉、稳定全球地缘中一鼓不可忽视的力量。
本报告写于2025年3月，探讨特朗普对华网信政策的趋势，重点介绍了ICTS审查、14117号行政令、人工智能监管、跨境电商四个产业主要关注的海外风险合规方面。今天发出来，供行业讨论。需要注意：报告写于今年3月，仅两个地方进行了增加：一是加入了对5月特朗普三份涉AI监管的述评，二是增加了对等关税信息——但正如我们此前一直说的，特朗普极关注关税，在中美大的贸易争端面前，跨境电商比较关心的低值豁免制度极其脆弱、覆巢之下安有完卵，所以新增部分其实主要是AI，跨境电商部分并没有展开。
一、导语
对中国网信企业的打压制裁，是特朗普自其上个任期以来，美对华竞争的一个突出面向。从拜登政府到特朗普政府，美对华网信领域竞争打压的基本格局不会改变。结合特朗普第一任期的风格，以及此轮任期执政两个月以来的特征，判断特朗普第二任期内网信政策呈现三个基本特征：一是总统行政权对网信政策的影响将更为直接和显著；二是网信政策的优先级可能阶段性下降；三是受到美国内 “制度”与“市场”两大因素的约束。具体政策走势方面：从工具视角，优先关注具有普遍适用性的信息通信技术与服务审查（ICTS审查）与数据安全审查；从领域视角，聚焦特朗普重点关心的贸易领域（在网信方面重点体现为跨境电商）和人工智能这一当前中美科技博弈的核心场域。
二、特朗普任内网信政策总体偏好研判
（一）竞争的基本格局不会改变。
中国网信产品打入全球、进入美国，冲击到美国的产业的全球利益，是美方制裁的起点。历史地看，美国在相当长时间内全球唯一数字霸主的地位，导致其一开始丝毫不担心他国网信产品会挤占其全球市场份额，遑论挑战美国国家安全。而2010年代以来，中国网信领域的硬、软件产品打入全球、嵌入美国，并出现华为、TikTok等现象级的产品和服务能力，引发美国朝野反弹。
2018年起，美逐步从进口投资审查（CFIUS投资审查“TID”标准）、技术出口管制（芯片与关键技术出口管制）两个角度收紧对中国网信产品的限制，而对于那些已经深嵌美国本土的中国网信产品（如5G、云服务、社交网络服务），则创设了信息通信技术与服务规则（ICTS规则）来应对，意图“拔除”并最终实现“脱嵌”。同时，美还从数据、在美上市两个维度加强监管，同时引入强迫劳动等意识形态议题，网信领域对华制裁愈演愈烈。随着人工智能等新兴技术的崛起，AI也成为关键的独立域话题。
经特朗普、拜登两届政府酝酿、准备、实施，今美朝野对华竞争已有高度共识，府会之间亦无显著分歧。两任政府对华网信领域的制裁微操略有分别，如特朗普更依赖行政力量，拜登更看重国会，特朗普重“对华竞争”而轻“自我建设”，拜登则通过《芯片与科学法》等推动自身建设，但两届政府总体方向无差异，竞争的“四梁八柱”在特朗普首个任期内即已构筑成型，又经拜登政府做了完善修补，如今又重回特朗普时代。
特朗普再度执政：一方面，政策延续性将远大于变革性，走势不会逆转，关键看特朗普如何就相关竞争议题和工具做调整、加码，如何与其他贸易类政策做融合。另一方面，变化可能体现在具体的对华政策工具、国际竞争策略等方面，例如民主党一贯主张在不放松重点领域对华施压的同时突出“管控风险”，目标与强度相对克制，而共和党右翼尤其是国会反华力量，主张的对华战略竞争则更具危险性与攻击性，具有强烈的对抗色彩，特朗普本人对此或不间断采取因势利导或予以约束双重手段，以获取综合筹码。
（二）行政权的影响将更加显著和直接。
美政策调整不仅取决于总统，还取决于国会，但特朗普任内（至少在2026年中期选举以前），国会的政策影响力度将大幅度低于总统。
首先，特朗普偏好以自身价值判断为主导的行政权。拜登奉行间接民主，通过与民主党国会党团的协同来选举、执政。特朗普奉行“直接民主”甚至“自我决断”，通过社交网络和由亲属、铁杆、拥趸组成的小团体来竞选、执政，共和党建制派式微，这导致其决策更倾向于以行政力量直接介入，避免立法的冗长和牵制。这意味着，政策酝酿环节将忽略行政内阁、国会党团、智库、产业、民间团体的反馈，政策弹性下降，让风险来得更为直接、迅速。
其次，政策重心将从投资转向竞争，天然有利于行政权抬头。拜登任内定义了对华竞争的三要素，即（自我）投资、（对华）竞争、（与盟友）联盟，其中，投资离不开国会配合。拜登任内推动的2022年《芯片科学法》与《通胀削减法》，均系国会民主党人力推下勉强在国会获通过。反观共和党与特朗普本人，均不主张大政府，偏好减税、反对过度补贴，特朗普竞选环节即已表达了对《通胀削减法》的不满，商务部长卢特尼克已经叫停商务部对《芯片科学法》的拨款执行，预判特朗普任内将更加聚焦竞争，产业类政策也将更加依赖私营部门投资（如星际之门）而非以国会立法方式推动的公共投资（特朗普财政贝森特认为投资从公共部门走向私人部门，是保证压减财政赤字同时不影响经济的唯一出路）。与对内投资、自我建设不同，对外竞争多数已不乏立法支撑，或处于总统行政令射程范围之内（主要依托IEEPA），需动员国会立法支持的并不多。
最后，民主党牵制力量“溃不成军”，加剧了特朗普政府高度不确定。特朗普执近两个月，各方对于其动作到底是出于“长期战略”还是“短期利益”、是“深谋远虑”还是“想一出是一出”，莫衷一是。与首个任期相类似，其行事风格不定，但与首个任期不同的是，美国内暂未形成对特朗普的有效牵制，这增加了特朗普政策走向的风险性。当然，美两党在对华议题上高度一致，但民主党在移民改革、堕胎、枪支、公民身份、多元化等议题上的反对，一方面会分散、牵制特朗普对外政策，更重要的是，民主党的存在本身自然会形成一种有利于市场决策的“稳定预期”，但目前“民主党抵抗无力”的形象，加深了特朗普决策作为“市场唯一预期”的印象，加剧了市场的不确定性。
（三）网信政策优先级可能阶段性下降。
特朗普首个任期内对中兴、华为、TikTok、微信的限制打压，标志着美对华网信企业的政策转向。首个任期的打压，有两个大的时空背景，如今都发生了一定松动。
一是网信政策与MAGA相关但不“显性相关”。虽然特朗普内阁中国家安全派普遍主张在网信领域对华“硬脱钩”，但网信政策距离特朗普本人的政策优先——让美国再度伟大”（MAGA）并不“显性相关”，极端化处置甚至可能干扰其国内议程（典型如TikTok案）。1月20日就职典礼上，特朗普批量签发46道行政令（备忘录），并废止拜登政府时期的78道行政令。46道行政令中，既有其自首个任期以来的一贯主张，如“反非法移民”“退出气候/卫生组织”“美国优先的贸易政策”“传统能源开发”，也有汲取上轮执政教训而新启动的“社会‘整风’”“吏治整顿”，意在降低民主党意识形态对社会文化的冲击和对官僚体系的渗透，如“恢复两重性别身份” “防止社交平台压制保守主义言论”“组建政府效率部”“追责干预选举的官僚”等对内。首日批量政策中，《美国第一贸易政策》总统备忘录强涉华：既包括指示多部门审查与中国贸易关系（包括800美元低值豁免制度），也包括审查拜登政府时期的出口管制、信息通信技术与服务规则和反向投资审查。实际推进看：关税与贸易政策未待审查完结即“提前兑付”，以芬太尼为由挑起关税纷争，试图借此降低贸易赤字、吸引制造业回流、创造更多就业岗位，而网信政策至今（3月中下旬）仍在酝酿中，且在DeepSeek等标志性事件中，特朗普本人及其AI助理David Sacks，均展现出了理性的一面。
二是靠网信政策拿分的难度上升。两任政府基本政策已部署到位，后续政策“从0到1”的创设难度增大，且拜登任内围绕数据安全、人工智能等核心议题已做多轮加码，既有政策持续升级空间有限。
三是网信政策有交换的空间，但可交换的空间并不显性。从特朗普本人及其幕僚有限的表态看，特朗普对华科技政策仍未成型、还有变数，政策会受到来自国会鹰派、团队内硅谷精英等多重力量的约束，特朗普不会轻易表态。特朗普对华网信政策与贸易政策一样，或具备可交易性，其有将其网信政策与贸易政策、国内移民政策甚至货币金融政策予以“强关联”，借“组合拳”实现贸易诉求、服务国内议程的诉求，但由于美国对华网信强硬路线的“四梁八柱”已经就位，特别是在芯片管制、数据安全方面的立法、执法已非常深入，而中方又将发展权上升为一项基本权利，“针尖对麦芒”，借该议题实现政策交换的空间受限。这一有交易空间但不显性的状态，会导致特朗普政府将网信政策“往后放”。
（四）重视“制度约束”与“市场约束”两大变量。
一是关注美制度内生约束能否发挥作用。首先，行政权与立法权相互牵制。特朗普首个任期内，对华网信竞争压力主要来自行政部门，突出体现在2020年对TikTok、WeChat的行政禁令以及时任国务卿蓬佩奥提出的“网络清洁法案”。彼时美国会总体理性，虽有极端提案，但均被遏制。拜登任内，国会占据上风，突出体现在2024年4月对华App产品打压法案（HR7521《保护美国人免受外国对手控制应用程序侵害法》）获得通过。特朗普未来任期内，国会强硬派（包括共和、民主两党）料将继续主导，特朗普反而是唯一可能约束国会的力量。其次，总统与内阁权的相互牵制。90年代以来的全球化历史进程中，美官僚体系基本盘以“新自由主义”为底色，这固然不足以扭转对华政策方向，但有利于科学、理性、程序化决策，至少在特朗普第一任期内，防范了一些极端情形的发生。例如，有关信息通信技术与服务的行政令（13873号），从白宫签发到执行，周期漫长；再如，地区法院会叫停显著违法的涉TikTok、WeChat行政令的执行。然而，特朗普正开展“国内革命”，对官僚体系“换血”、裁员，这可能会削弱行政、司法层面对白宫政策的约束力，甚至引起市场混乱。例如，2月，特朗普从颁发涉华关税行政令到执行，只给出3天时间，完全无视美国土安全部海关与边境保护局（CBP）的执行能力，导致大量输美小包裹积压，后又调整行政令暂缓执行。
二是关注芯片出口管制边际效应递减和“反作用力”大小。 美网信政策的一个出发点，是确保其网信产业的全球领导力，为对华竞争而采取的举措，亦不能干扰这一战略的实施。当前，芯片管制等政策已经影响到了美国本土企业营收利润的可持续，如英伟达中国市场的份额，多数来自H20，而主流产品在中国颗粒无收，以及AI扩散计划将实现严格配额制，影响英伟达以及云产商的全球布局。此外，特朗普对盟友体系的破坏，已经引起了盟友（欧洲、加拿大）极大的反弹，这也势必削弱且包括Deepseek/Qwen等中国人工智能产品的出现，让该类管制是否能够有效阻止中国人工智能产业的崛起，受到质疑。上述因素，共同构成了对美网信限制政策的牵制。
三、特朗普任内重点网信政策走势研判
（一）重点网信领域划分
美网信领域对华制裁，其内涵与外延，均极为宽泛：既包括对传统的光缆、运营商、5G等通信基础设施层面的规制，又涉及对依托于上述基础设施之上的电商、社交、支付，以及新能源、人工智能等产业形态的打压；既表现为对涉中国网信企业在资本、数据、人才、市场等要素层面的规制，又体现为通过宽松监管、产业政策、国际规则的竞合，来扶植美国本国网信企业发展；既可从工具层面观察，如出口管制（由军民融合、外交与国家安全利益等触发）、制裁（由人权、知识产权、台湾等触发）、双向投融资审查（赴美投资、在美上市、美对华投资）、供应链审查（App ban与数据安全）等，也可由议题层面研究，如贸易公平与安全（海关与关税改革、反强迫劳动、知识产权保护、消费者保护）、供应链安全（如ICTS审查、APP Ban、数据安全等）、地缘政治（台海、俄乌问题触发制裁）、军民融合（以军民融合为由开展半导体出口管制）等。
从基于产业视角看，美网信领域对我竞争风险，既有来自网信基础设施层的，如ICTS审查工具、数据安全审查工具，也有来自相对独立的领域层的，如跨境电商政策、人工智能政策等。以上，我们认为构成了特朗普任内最值得关注的风险政策。
（二）ICTS审查与App Ban：进入常态化执法阶段，关键在以本地化运营实现“风险缓解”。
1、历史沿革。ICTS审查规则缘起2019年，意在防止来自“对手国家”（主要是中国）的ICTS产品对美国国家安全的潜在伤害，历经特朗普与拜登两任政府完善，商务部最终部门规则于24年12月最终确定，未来将成为美行政部门对华网信企业开展监管的重要抓手。同时，为解决行政令合法性不足问题，美国会从23年开始尝试立法（典型如23年3月的“限制法案”），最终在24年突破，产生了首部专门针对中国App的立法。
2019年5月，特朗普政府发布《确保信息和通信技术和服务供应链安全行政令》（13873号），要求对ICTS类交易常态化审查。2021年3月，美商务部发布《<确保信息通信技术与服务供应链安全>最终暂行规定》。同年6月，拜登政府发布《保护美国人民敏感数据免受外国对手侵害的行政命令》(14034号)，从“软件应用设计、开发、制造”方面关注数据安全；23年7月，美商务部吸纳14034号行政令精神，更新了21年3月“最终暂行规定”。 2024年12月5日，历经5年两任总统，拜登政府发布最终版本规则。除行政令外，国会亦有行动：24年4月，时任总统拜登签署法案H.R.815，该法案Division H部分（《保护美国人免受外国对手控制的应用程序侵害法案》），要求包括“字节系”和“其他被总统指定的”受外国对手控制的App产品，除非“合格剥离”，否则不得在美运营。其中，给“字节系”的时限为270天，其他中国App则“依行政部门审查发起”后再执行。
2、性质判断。ICTS审查与App Ban的立法，与中国语境下的网络安全审查有异曲同工之处，是美供应链安全中的重要一环。一是审查对象无所不包。软硬件皆有，如关键信息基础设施、互联网、数据托管和计算、监控设备/无人机、通信软件、新兴技术等，几乎涵盖了中国所有的软硬件网信企业（大模型托管虽然未明确列入，但如果特朗普据此认为应当纳入，企业起诉不会有效果）。二是缓解措施高度不确定。规则给予被审查企业“风险缓解”（mitigation）选项，如果被审查实体采取了缓解措施，行政部门在最终裁决时将予考虑，给行政部门开了一个口子，给市场一些抗辩空间，但缓解措施是否“适格”则完全由行政部门特别是总统判断。三是审查“重软轻硬”。当前ICTS审查重心，已从早期（2019年左右）的硬件为主，转向了如今的软件和服务为主，典型如2020年的TikTok案、WeChat案，和2024年的智能网联汽车规则。四是与CFIUS审查、出口管制、制裁工具融合。美国工具的整体思路是：一方面通过CFIUS审查“扎紧进口”，要求赴美ICTS类投资凡涉及百万人美国人数据、关键基础设施或关键技术的，均需报备审查，防止中国产品、服务嵌入美国社会，一方面通过出口管制“扎牢出口”，将ICTS项下的高端技术纳入出口管制，同时还将企业经营与人权、外交利益捆绑，如以涉疆问题等为由，将ICTS企业纳入涉疆制裁清单。
3、特朗普任内政策走势展望。宏观看：虽然ICTS审查、数据安全审查对受辖主体、受辖交易、审查流程均给出了繁复定义，但万变不离其宗的是：只要是有中国背景的ICTS企业，在美国形成了一定的市场势力，叠加一定的“政治舆情”（如国会听证、议员质问等），就有可能被开启审查，且审查过程和结果，很大程度上受地缘政治和美国国内政治因素的干扰。微观看：执法方面，将主要取决于特朗普的偏好。考虑到特朗普高度关注贸易问题，中国跨境电商平台被开展ICTS审查的概率相对于交通出行、金融支付等其他ICTS服务则更大。立法方面，有H.R.815法案和商务部规则的情况下，针对ICTS领域再行立法的概率降低。
4、应对建议：中国网信企业如仍有深耕美国市场的意图，需提前在数据、算法、运营、人员本地化层面早做部署。一旦遭遇审查，应积极配合行政部门开展“风险缓解”（mitigation），而必要的本地化运营，是风险缓解的重要支撑。
（三）数据安全审查：朝着“全域+管制+制裁”的方向演进，且与ICTS审查有融合趋势。
1、历史沿革。拜登任内，是美国涉华数据安全立法的高发期：2021年6月，发布《保护美国人民敏感数据免受外国对手侵害的行政命令》(EO14034)，成为ICTS规则的一个依据。2024年2月，发布《防止受关注国家获取美国人大量敏感个人数据和美国政府相关数据的行政命令》（EO14117），聚焦“双敏”（敏感数据、敏感人群），提出以出口管制与制裁监管数据安全，落在司法部。
2、性质判断。拜登政府的数据安全类立法语言，呈显著的国家安全属性，EO14117的主责部门是司法部，而非传统隐私保护的主导部门联邦贸易委员会（FTC），折射美涉华数据安全立法、执法，本质是国家安全视角下的数据安全问题，而非基于个人权利视角下的隐私保护，或单一的数据跨境问题。亦即，对有中资背景企业的涉美敏感数据活动，开展广泛的国家安全审查，而不考虑这一活动，是以境外访问、赴美投资、跨境传输与买卖、本土采集、储存等任何方式达成，也不考虑其是构成了“数据出境到美国境外”，还是“境外对美本土的访问”，亦或“境外人士在美国境内的访问”，而仅考虑是否构成“中国元素访问美国数据”。 由此，将公民个人敏感信息保护，在跨境与境内两个层面完全打通，不仅管“离开美国”，还管“域外访问”，甚至管有境外背景、位于美国本土企业的数据经营行为，施加全域管辖、长臂管辖。处置方面，则根据“威胁的大小”，由司法部主导下的跨行政部门多机构裁量，并且授权混合使用ICTS审查、出口管制、制裁思路。
3、特朗普任内政策走势展望。一是数据安全与ICTS审查可能融合。数据安全审查是ICTS审查的一个子项，但由于该两项工作分别归属美司法部和商务部，形成竞合关系。拜登任内，商务部、司法部分别完成了ICTS审查规则（已生效）和数据安全审查规则（将于25年10月生效），特朗普治下的商务部、司法部是否可能对该两项规则予以调整或融合，值得关注。二是缓解措施是否合格高度“政治化”。无论是ICTS规则，还是EO14117，上位法都给到了商务部、司法部等部门相当大的自由裁量权，特别是“受关注主体”与“合格缓解措施”的认定——这意味着，政治因素将在美涉华数据安全事件中扮演重要角色。
4、应对建议：首先，中国网信企业赴美经营，要摒弃“隐私合格即数据安全”的想法，将数据安全与ICTS审查“关联思考”，从中美竞争、产业竞争、供应链竞争视角思考数据安全问题。当前，公司架构设计被视作规避监管的一个方法，但从美政府侧思路看，当主体处于政策视域之外的时候，公司架构设计会发挥作用，但一旦因市场势力过大、风险事件频发、舆论热度过高而被关注后，架构设计恐难挡当前美穿透式的立法和执法惯性。其次，美数据安全取向呈现显著的国家安全属性（反情报属性），以美国市场为主要市场的国内企业，日常经营中应避免对任何特别针对与美政府相关（人员、位置）数据的搜集，以及任何形式类似数据的跨境传输与处理，并考虑对北美所有业务数据、人员做本地化调整。最后，国内应当持续规范国内政府侧数据调取工作，防止“授人以柄”。
（四）人工智能规制：芯片管制是核心。模型出口管制、远程云服务访问限制、API限制、应用下架“治标不治本”。竞争重心可能从对华限制走向自我发展。
过去两年，在美管制政策下，中国以云计算为基础的AI基础设施全面升级，一批大语言模型正不断追赶并比肩国际最先进水平，美战略界在2024年年中逐渐意识到，不可能做到在全产业链环节阻碍中国AI产业发展，较务实的是通过对上游算力的管控，让中国成为AI下游市场，成为算力的主要租赁方，成为模型能力方面的跟随者。2025年春节，随着中国开源模型能力的迅速赶超，美战略界或进一步回归“做好自己的事儿”，淡化对华竞争，以OpenAI和Anthropic为代表的行业，通过渲染“中美竞争”来实现闭源管制目标从而商业利益最大化，也难以轻易达成。
特朗普执政后，从特朗普本人，以及特朗普的商务部长卢特尼克（Lutnick）、AI事务助理大卫·萨克斯（David Sacks）的表态来看，特朗普的人工智能政策重心，将主要聚焦美国国内发展，如通过“星际之门”之类的市场化筹款计划，加快AI基础设施建设。对华竞争固然是一个重要方面，但既有政策似乎效果不佳，特朗普需要一段时间，来重新审视政策并做调整。具体政策走势，我们做如下初步研判
1、历史沿革。过去两年，美对华人工智能限制政策，可概括为“一个中心、四个基本点”。一个中心：芯片管制。美对华人工智能限制，始于2022年10月的对华高端芯片及装备制造的禁运。此后两年，美分别在2023年10月（已落地）、2024年12月（仍在征求意见）加码管制。
基本点1：模型出口管制。2024年5月，美国会众议院外交事务委员会主席Michael McCaul等提出“增强海外关键出口限制的国家框架法案”（ENFORCE法案，至今未在美国会获得推动），拟修改美2018年《出口管制改革法》，授权美商务部长在和国务卿、国防部长和能源部长协商后，对“人工智能系统”和“对美国国家安全至关重要的特定新兴和基础技术”进行出口管制，并限制美国人与外国人合作开发此类系统和技术 。24年5月，我们对该项政策做出判断：大势所趋，合法性没问题，必要性有争议，与开闭源无关，关键看阈值，短期内不会落地，商业影响可控。
1、出口管制模型，必要性有争议，成本-收益不成正比。
必要性方面，模型无论开闭源，其训练过程都需要足够的资本、算力、数据和算法人才，上述资源掌握于相对有限的市场主体手中，而闭源模型的训练、访问更是高度中心化，加之风险行业（如CBRN）数据控制本身就非常严格，这导致需要出口管制解决的风险并不显著。
成本-收益方面，考虑到软件传播相较于硬件更难控制，除非美本土企业模型能力有绝对的代际领先优势，或美能够通过“美国连接点”因素迫使有类似代际优势的盟友模型企业一致行动，否则，单边管制不仅无法实现产业打压，反而可能导致域外替代型企业趁势崛起，影响美国AI生态竞争力。当前，AI技术曲线趋于平缓，模型商业飞轮尚未闭环，Open AI等明星企业尚处亏损状态，过早、过严管制可能影响创新，让先发者丧失后劲。
趋势看，类似限制打压可能性的存在，会对国内模型创业产生劝阻效应，国内基模、行模竞争进一步收敛，领先模型将“水落石出”；相比于管制计算中心用先进制程芯片，模型管制处于下游，效果不如上游管制，冲击将真正体现在“国家安全”领域，商业领域受限未必明显。具体而言：商业胜负不完全取决于技术，更与生态密切相关。模型商用未必一味追求“大、贵”，而对“好、省”更有偏好，重性价比。对商业场景而言，即便“最前沿模型”被管制，势必有第二梯队可作代替。更本质的逻辑在于，技术越普惠、使用者越多、市场空间越大，以管制打压商业的逻辑难以成立。
2、开、闭源并行是行业现状，主要是商业选择，和出口管制没有关联性，也不是出口管制要解决的问题。
从技术趋势看，开闭源模型能力的差距一直在缩小，Meta最新发布的开源模型Llama3.1-405B综合表现已超越闭源的GPT4-turbo，这表明：开闭源模式并无孰优孰劣，闭源模型的所谓“优势”实际是Open AI作为产业先发者对于后发者的时间领先优势。由于人才、资本、技术的流动性，后发者以时间换空间，新开发模型能力——无论其呈现方式为闭源或开源——已赶超原先行业标杆Open AI。从商业逻辑看，“模型即产品”的企业倾向闭源，以API服务和付费订阅分别实现B/C端的商业闭环；“既有商业生态”的模型研发者则更看重通过大模型优化、繁荣既有商业生态，往往采取开源或开闭源结合模式，以闭源产品奠定地位、引领发展，以开源产品繁荣生态、寻找闭环。因此，闭源、开源都在探索实现“商业飞轮”，商业模式成熟以前，市场中将长期同时存在两种路径，这是完全的商业选择。
当前，AI safety均聚焦“前沿模型”，以施加一定的义务限制。触发类似义务限制的门槛，与开闭源无关，而是聚焦何以构成“前沿模型”的标准，即阈值。一旦触及阈值，所有模型都需履行合规义务，假设该义务开源模型天然无法满足（如不得公布详细训练过程、数据集来源），则需转为闭源模型。目前看，基于风险可控、产业待兴的背景，美相关阈值设置均“着眼未来”，不低于当前市场的最前沿模型能力，以避免阈值设置过低危及美本土模型市场发展。
模型系统出口管制可能性继续维持低位。中国头部模型能力比肩美国，美国大模型出口管制，意味着将全球部分市场拱手让于中、欧企业，同时美国内本身存在开闭源两股势力的博弈，开源派受DeepSeek事件启发，目前占据上风。5月上旬，美国会参议院商务委员会举办听证会，Open AI、微软、AMD等企业负责人出席听证，提出中美AI竞争最终是全栈能力（芯片/云+模型+应用）的比拼，当务之急是要通过企业的全栈能力和行业的标准规则，去与中国争夺全球市场。美企和议员一致认为， AI具备强网络效应，“系统越好就越扩散，越扩散系统就越好”，一旦中国全栈技术体系捷足先登，用户习惯将很难改变，美国应放弃限制扩散的想法，转而促进扩散，与中国展开全球市场的争夺。听证会后，特朗普撤销拜登时期的AI扩散框架，同时加大对特定市场的外交攻势：首次出访选择沙特，计划向两家与中东政府关联的企业，授权出售数数万枚先进AI芯片，暗示美AI竞争战略将“从堵向疏”，未来将选择中东、马来西亚、新加坡等重点市场开展针对性的“出口增强”，通过芯片出口带动全栈能力出口，走国家扩散路线，先一步抢市场、占心智。
基本点2：限制中企利用（美）云商云服务远程训练模型。拜登23年10月行政令（EO14110，已被特朗普政府废止）提出：一旦外国用户租用美IaaS服务或美IaaS服务被国外用户转租进而用于大模型训练，IaaS服务提供者通常有义务上报商务部用户信息。2024年1月，为执行该令，美商务部发布“采取额外措施应对重大恶意网络活动的国家紧急情况”的拟议规则预通知（NPRM），要求在向外国客户提供IaaS服务时，美服务商及其外国经销商需实施客户身份验证程序（Customer Identification Programs, CIP）。此外，作为行政令的立法补充，美众议院外委会在24年5月提出《远程访问安全法案》（Remote Access Security Act），建议修改2018年《出口管制改革法》，将“远程访问”纳入出口管制，限制外国个人通过网络连接（如互联网或云计算服务）从美国以外访问受美国管辖的物项，意在授权美商务部限制中国公司远程访问美国云以获取训练算力。
这是四个基本点中最核心的一点。围绕该点的最新进展，是今年5月13日美商务部宣布撤销拜登执政末期提出的AI扩散框架，随后又发布了一项《关于可能适用于训练人工智能模型的先进计算集成电路及其他商品管制措施的政策声明》。历史地看，之所以存在这一基本点，源于2022/2023年两轮芯片管制加码后，中企及其海外子公司直接购买高端芯片的路径被彻底封锁，中企只能在海外通过“代运营”方式获取先进算力：中企不再直接采购芯片，而是通过租用当地算力中心提供的算力服务来进行模型训练或推理。鉴于美国出口管制主要针对实体芯片的销售而非包含算力服务在内的云服务，一旦芯片在海外转化为云服务形式供使用，美政府能采取的进一步限制措施实际非常有限。这一路径下，有两类模式：一是美国大厂下场做，各家水位不同，二是当地做，比如马来西亚等当地利益集团与美私募基金合作，共同采买芯片、搭建算力中心、对中企提供“代运营”服务。
特朗普政府废止拜登的AI扩散框架，意味着芯片将更容易地流向马来西亚、沙特等地，客观上便利了中企全球间接采购算力用于训练或者推理。与原先框架相比，大模型训练放松了——此前，芯片即使在T1/T2，也不能提供远程训练，售卖的前提是不能为中国提供模型训练服务【不包括推理】。为防止这一情况，废除框架的同时，美商务部发布了预防性政策声明，要求包括英伟达在内的芯片供应商、代理商实施更严格的尽职调查措施，以避免先进计算芯片被用于大规模杀伤性武器或军事、情报最终用途/最终用户。美商务部的声明，主要是从最终用途角度做了合规要求，我们倾向于认为，这没有跳脱出传统出口管制框架的限制，依然没有对以云服务方式提供算力服务，做进一步的管制要求，倾向于认为只要不是涉军、WMD，就没问题。
着眼未来，举例来说，假设英伟达或代理商向马来西亚算力中心A出口芯片，如N“知晓”A为中国企业提供模型训练服务，则可能需要出口许可（依据是推定认为为中企提供服务则可能导致服务最终被用于大规模杀伤性武器或军事、情报最终用途）。如N或代理商并不明确知晓，则无需履行许可（虽然会承担一定风险）——相比于此前框架下，马来西亚无法获得充足芯片/不允许提供云服务训练导致“代运营”模式的不可持续，此次对程序性合规要求的重申，留下的“操作空间”似乎更大。新规还没出来（1-2个月后），目前是沉默期、谈判期，从David Sacks的表态看，美国倾向于优选通过美国大厂来交付芯片服务，且不排除将限制延伸到推理，但因为有三组博弈的存在，这一目标不容易达成：一是美国与第三国的博弈，包括条件的交换，他国本土势力的影响；二是美国和中国的谈判，关税问题关联性；三是美国大厂和政府的博弈——1）IaaS服务商过度KYC无法达成（一来不具可操作性，二来有商誉问题，容易陷入“监控”舆论而让美国云公司流失客户、失去国际竞争力）；2）有现实利益（芯片受控的情况下，通过云服务间接出售算力是微软、亚马逊等IaaS服务商的重要经营模式）。
理论上看，如果美政府能够采取沙特式一对一说服，将芯片定点给到特定企业并对涉华服务以协议排除条款方式予以约定，理论上流向重点国家的芯片，其多数确实无法被中企所用。但基于上述三组博弈：1）逐一国家说服，将耗费巨大行政资源，2）特朗普全面关税战降低了美国的置信度，3）中国在东南亚有事实上的影响力，4）与当地国家政府关系密切的利益集团有通过芯片管制渔利的冲动，5）美国云商渔利冲动——凡此种种，都可能增加更多芯片流入后，对中企形成“滴灌效应”的概率，特别是在东南亚地区。
我们倾向于认为：只要1）芯片厂商和海外本土云商，进行适格的程序性尽职义务履行，2）中企海外运营保持低调，不涉军、不涉WMD，（宣称）以自用为主，总算力需求体现在模型效果上、市场势力上没有显著超过美国厂商，即便美国意图更多通过美国公司的方式进行算力交付，整个蛋糕也不可能为美国一家所享有，那样意味着中国模型训练可持续性有保障。更重要的是，中下市场的势力，将成为上游管控措施的根本指南：如果在模型能力和应用方面，中国一直紧追，限制的必要性会大大弱，这是我们从24年年中观察到的规律，且这一规律在继续发挥作用。
基本点3：限制中国调用美大模型服务。24年7月，Open AI开始阻止来自非支持国家和地区（包括中国）的API（应用程序接口）服务；同期，OA总裁山姆·奥特曼在美媒撰文，从国家安全角度为美国商业外交政策建言，建立全球人工智能出口管制体系，对数据中心、芯片、训练数据、算法代码进行中心化管理。另有多家前沿闭源模型服务商，也对华服务进行了屏蔽，或执行更为严苛的身份审核。25年春节，DeepSeek引发的“蒸馏”讨论，再度让对华限制API访问服务成为一个可选的限制项。
我们一向认为，对中国地区禁用API只有象征意义，无实质意义。2024年夏天OA等主动关闭API，既有面临在华商业合规的挑战考虑，更有自身商业模式的考量，一个高度管控、完全闭源的AI生态，显然更符合OA利益：OA等“模型即产品”类企业，需闭源模式来实现商业闭环，而开源路径的后来居上，让OA等颇感竞争压力，但当前态势的发展，让禁止API访问越发苍白。首先，Meta、Qwen等开源模型Llama等本身可做本地化部署；其次，线上API访问量过大，难以对“疑似蒸馏”使用做出甄别；最后，IP屏蔽限制很容易绕避。
基本点4：应用商店下架中国大模型APP应用或限制政府公职人员使用。如欧洲部分国家对Deepseek模型应用做下架，美国宣布禁止公职人员下载使用。这是一个常规性的做法，影响的范畴非常有限，仅限于联邦公职人员，且局限于工作场景，它本质上是一个数据安全问题，或者说ICTS审查问题，不属于典型的AI或模型监管问题。
综上，一个中心方面，美国内要求管控H20的呼声很高，但产业界的反弹力度很大，特朗普至今未做表态。预计未来管控首先将维持既有局面，继续聚焦数据中心用最先进GPU、高端GPU生产装备（光刻机、材料、软件等），H20纳管的可能性不高，因为即便管制，行业也已有足够的时间“囤货”，且中国国产替代在不断抬头，极容易造成管制“空转”、“反噬”（此事一波三折，在我们3月预判后，美国先是进行了管制，又进行了放松，我们维持当时判断，即管制H20没有实质意义）。此外，涉半导体配套的人才、技术、资本的限制，也可能会出现一定的松动，如反向投资审查制度可能被调整。
四个基本点方面，总体上我们依然维持24年时候的判断，即在推理应用大规模实现商业化闭环以前，美国将AI系统或AI能力对外输出（如API访问）纳入出口管制，获采取系统化的其他限制措施，其操作难度大、收益偏低、必要性存疑，整体不太可行。值得注意的是：这是针对整个行业限制措施整体水位的一个基准判断，特朗普政府当然完全可以针对类似Deeepseek、Qwen等出圈的佼佼者，展开超出一般水位的限制，特别是采取将某家企业纳入实体清单这类超预期、超常规措施，但这正如我们此前分析美国政治与科技政策时候所一直强调的，这与中美关系、美国内政治环境有极强的关联性，需一事一议，不可一概而论。
从政策建议的角度，我们清晰地看到，以Deepseek和通义千问等开源模型为核心，涵养了一大批海内外的技术生态，往下拉动底层基础设施的优化，使其兼容国内外不同厂家、不同架构的芯片，往上支持上层的智能应用不断在产业演进、基础科研中发挥价值，实现商业到技术的循环。毫无疑问，开源开放，全栈创新是技术代际升级、产业良性演进的最佳路线，中国应予毫无动摇地支持，带动以AI+公有云为核心的数字技术体系的全面升级，从底层的芯片到核心的模型、再到顶层的应用，做好软硬协同，互补短板，找到中国自己的差异化优势，同时对全球生态保持开源开放。只要AI产业链互帮互助，协同优化，美国从单点上就掐不死、挡不住中国的AI发展。
（五）跨境电商低值豁免制度对华排除与全球跨境电商规制兴起：中美跨境电商市场格局面临洗牌。
1、历史沿革：2016年，奥巴马任内通过立法，修正美国《1930年关税法》第321(a)(2)条，将个人行邮进口免税额提升至800美元。疫情以来，中国对美跨境电商出口大幅增加，被认为“冲击了美本土中小制造商并带来了芬太尼等违禁药品进入美国的风险”。
2022年1月，美众议员厄尔·布卢门瑙尔(Earl Blumenauer) 提议《进口安全与公平法》，希望修订跨境小包关税免征制度，要求该制度不得适用于同时被列入“非市场经济国”和“知识产权观察国”名单（同时符合该两大标准的只有中国）。2023年夏天，美国会重启该议题讨论，且跨党派、跨两院地推出了两个版本法案，包括《进口安全与公平法》（参院S.2004/众院H.R.4148，2022年旧版法案更新版）和《修改1930年关税法低值关税豁免制度：2023年最低限度互惠法案》（参院S1969）。2024年9月，拜登政府发布备忘录，从“商品排除、严格执法、安全标准”三方面提行政治理方案，美国海关与边境保护局（CBP）随后发布部门规则，但截至拜登离任，暂未生效。2025年2月，特朗普颁发行政令，以小额包裹为芬太尼（一种合成鸦片类药物）及其制造所需材料提供便利为由，宣布紧急状态，对所有中国输美商品加征10%关税，行政令第2条g款规定：对已加征关税部分商品，800美元低值豁免制度不适用，CBP随后取消中国跨境小包T86清关，导致货物积压如山，白宫被迫又宣布暂停执行政策。
2、性质判断。美跨境小包裹对华限制政策，有着较强的政治投机性。它虽然打着“制造回流、创造就业、服务美国蓝领阶层”的旗号，但美国实际并不存在复兴此类中低端制造的条件，且这一议题偏离了中美网信竞争聚焦科技的主线，加之对美出口在疫情后高通胀周期内客观上起到了帮助美国平抑通胀等作用，因此拜登整个任内初期，尽管国会热议，但白宫始终冷感，国会尝试修正立法的努力，始终得不到支持，对此过去几年我们也多番提到，这里不再赘述。同时要看到的是，800美元标准确实定准过高，客观上也给了全球企业利用该制度免税快速通过进入美国的空间，每日400万件的包裹也挑战了美国海关的执法能力，因此，对该项制度在立法或执行两端做适当调整优化，势在必行。
3、特朗普任内进展。一是承继拜登打法，以行政令而非立法推进政策。贸易占据特朗普核心议程，低值豁免制度受到额外关注。特朗普政府同样偏好不再尝试通过立法寻求低值豁免制度的立法授权调整，而是通过总统贸易制裁权限，对中国商品做排除，思路是“大类商品被制裁，则该大类低值部分不低值豁免”。二是政策起伏不定，但趋势不变。特朗普2月先是排除中国商品的低值豁免，后又因大量包裹积压，而又暂停执行，我们当时即认为，这并非长久之计。一方面，中国对应的个人行邮低值豁免制，货值上限只有330人民币，距离800美元相距甚远，不存在对等反制的可能，另一方面，特朗普极关注关税，在中美大的贸易争端面前，低值豁免制度极其脆弱，覆巢之下安有完卵。随着对等关税的系统执行，目前美向低值豁免制度实际上已经实现了对华排除。三是美国制度改革将与全球跨境电商监管浪潮产生共振。最早对低值豁免制度做出调整的是欧盟，且已外溢至土耳其、巴西、印尼、越南、韩国、荷兰、菲律宾、墨西哥等地。同时，在关税这一调整政策之外，全球主要市场正针对跨境电商行业建章立制，补齐短板，充实治理工具箱。一方面，聚焦数字贸易的“贸易”属性，在商品清关、广告营销、商品合规、境内税收征管、贸易欺诈等方面加大治理力度。另一方面，聚焦数字贸易的“数字”属性，完善管网治网体系，在总体互联网与网络空间治理方面建章立制，构建包括“主体设置、数据安全、隐私保护、内容审核”等在内的一整套管网治网的基本框架，适用于跨境电商、社交网络、游戏、应用商店等多种业态——这是我们看待全球跨境电商监管范式调整的一个基点。
4、应对建议：短期看，没有海外仓备货、使用直邮小包物流方式的卖家，将受到主要冲击，影响主要体现在清关效率、商品价格两端。短期成本抬升包括：普遍关税，更高的清关费用，更高的保证金，加总抬升成本约30%-50%。CBP已经落实“增强入境流程”（Enhanced Entry Process），改革通关流程，中间商服务价格上浮，效率问题最终体现为价格。长期看，海外仓备货模式在各家业务模式中已占据了很大比例，市场前期已通过全托管转半托管、白牌转品牌、美国单一市场转多市场等方式消化制度风险。例如，TikTok北美电商加速推进半托管，绑定更多本土卖家，让跨境卖家通过雇佣本地带货达人创收，以此为美国带来更多的就业机会和本土利益，降低政治风险。再如，Temu也在降低全托管比例、增加半托管比例，将定价权和运营权交换给商家，以更灵活地调整价格和营销策略，应对关税带来的总成本压力。总之，在碎片化、泛安全化的全球环境中，中国供应链如果想要在全球形成长期优势，仅有低价心智是不够的，必须是有足够的“性价比”、“质价比”，还要对政策环境的变化，有足够敏锐的认知。中国厂家和电商平台更应该将此次危机视作摆脱价格战、提升利润率、改善全球供应链、实现更健康的长期增长的契机。(顾登晨)
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