摘要：随着“互联网+政务服务”的发展, 地方政府加快推进网上政务大厅建设以实现治理能力和治理体系现代化。本文通过对全国地级市网上政务大厅建设现状进行实证分析, 发现全国绝大部分地级市现已开通网上政务大厅平台, 主要涵盖政务公开、入驻事项、办事指南、政务互动以及效能监察5大板块。但网上政务大厅普遍存在网站建设不规范、服务标准不统一、办事能力和服务水平较低、监察体系不完善等问题。为完善网上政务大厅建设, 需进一步强化顶层设计, 统一建设标准, 优化办理流程, 建设系统全面的效能监察体系。

1 研究背景

实体政务大厅运作过程中长期存在行政审批效率低、审批时间过长、程序不规范和工作人员的服务意识不高等问题, 随着互联网和信息技术的快速发展, 社会公众对政府服务的需求与政府办事效率之间的矛盾日益凸显。为此, 依托大数据建立的网上政务大厅成为各级政府创新治理模式的重要突破口, 试图建立一种以网络为媒介, 以便民服务为宗旨, 集行政审批、便民服务、政务公开等功能于一体, 市县联动的综合型公共服务平台。

2016年, 李克强总理在《政府工作报告》中提出“互联网+政务服务”, 加快了地方政府网上政务大厅的建设步伐。2016年9月, 国务院印发《加快推进“互联网+政务服务”的指导意见》, 为解决地方政府和部门网上政务平台中存在的网上服务事项不全、信息共享程度低、可办理率不高和企业和群众办事不便等问题提供了有效依据。为进一步统一规范全国网上政务大厅建设, 2017年国务院办公厅颁布《关于印发“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》 (简称《指南》) , 为地方政府网上政务平台建设提供了明确的方向性指导, 并要求全国各省 (区、市) 人民政府、国务院有关部门在2017年底前普遍建成网上政务服务平台。数据显示, 全国31个省 (自治区、直辖市) 及新疆生产建设兵团中, 2015年初仅8个地区建立网上政务大厅, 2016年底建成数达27个, 截至2018年5月, 全国各地区均已建成标准统一、多级联动的省级网上政务服务平台, 省级网上政务大厅的开通率显著提高, 但地级市网上政务大厅建设正处于起步阶段, 建设情况还不清楚。因此, 研究地级市网上政务大厅存在的问题, 对于加强地级市网上政务大厅建设具有重要的意义。

本文基于全国294个地级市网上政务大厅建设现状, 通过逐一浏览省、自治区所辖地级市政府门户网、网上政务大厅平台以及政务服务网收集相关资料, 统计网上政务大厅的开通情况, 分析、整理已开通平台的基本架构和信息, 最终获得了网上政务大厅的开通数、集约化程度、平台入驻事项数、在线办理数、在线办理深度和办件数等资料, 在此基础上实证分析网上政务大厅的发展现状并了解建设过程中存在的问题, 为进一步加强地级市网上政务大厅建设提出了建议。

2 地级市网上政务大厅发展现状

2.1 地级市网上政务大厅的开通情况

开通网上政务大厅以建成政务大厅网上政务服务平台为基础, 仅开通网上政务大厅却无服务事项入驻视为未开通, 全国地级市网上政务大厅的开通情况如表1所示。数据显示, 截至2018年6月, 全国已有276个地级市开通网上政务大厅, 仅太原市、晋中市、吕梁市等18个城市尚未开通;且在已建成的平台中, 247个地级市开通了独立网站, 能够较为独立且不依赖其他网络平台对外提供网上政务服务;29个地级市以本级政府门户网站为对接方式, 依托政府门户网站的入口链接和导航服务, 实现网上政务服务功能。从总体数据来看, 我国地级市政府网上政务大厅开通率高, 基本实现了“普遍建成”的目标。

地级市网上政务平台依托实体政务大厅, 集中整合各部门的办事事项, 实现多级联动, 打造“一站式”服务大厅。各地区采用省级统建或省、市两级统分结合的建设模式, 集约化建设网上政务服务平台。浙江省率先建设覆盖省、市、县、乡四级政府的视联网, 贵州省则实现了省、市、县、乡、村五级网上政务服务。目前, 省级政府全部实现网上政务服务, 本文对地级市网上政务大厅集约化程度进行了统计, 全国11.59%的地级市仅实现了市级覆盖, 59.06%实现了市、县两级覆盖, 20.65%实现了市、县、乡三级覆盖, 20.3%实现了市、县、乡、村四级覆盖, 集约化程度相对较高, 但也表明乡、村两级在网上政务大厅建设方面还存在较大不足。

表1 地级市网上政务大厅的开通情况

2.2 地级市网上政务大厅的基本结构

网上政务大厅为实现信息公开、事件办理、办事指导、政务咨询以及政务监督等功能, 基本涵盖政务公开、入驻事项、办事指南、政务互动以及效能监察5部分的内容。

2.2.1 政务公开

网上政务大厅公开内容包括大厅基本情况介绍、领导分工、组织机构、入驻部门、事项权力清单和责任清单、政府部门通知以及相关政策解读等信息。一般在“我要看”“中心概况”栏目中通过“政务公开”“阳光政务”“中心介绍”“信息公开”“通知”等形式出现。为明确各级政府、各部门的权责边界, 实现履职有法可依, 推行政府部门权责清单制度, 截至2018年6月, 共有230个地级市编制行政权力清单, 146个地级市制定了政务服务目录。

2.2.2 入驻事项和办事指南

地级市网上政务大厅根据地方需求为公众和企业提供各种办事服务, 服务事项齐全, 服务主要面向个人和法人。地级市的各部门之间以及不同地级市之间在平台上入驻的事项存在较大差异, 事项入驻与否主要根据地方公众的需要。办事指南是在地级市网上政务大厅提供入驻事项的基础上, 为了让公众快速掌握网上政务大厅的使用方法以及服务事项办理流程, 通过制定详细的新用户办事指南和具体服务事项指南为公众提供使用说明和指导。其中, 新用户办事指南主要以“使用帮助”“注册说明”“新用户注册”等形式出现, 包括企业和个人用户初次使用网上政务大厅进行注册、登陆、信息填写、电子证件照上传等过程的说明。具体服务事项指南在办事服务中以“办事指南”形式出现, 所有地级市均已提供“办事指南”, 其涉及申报和限制条件、申报材料、办理流程图、办理依据和收费情况等。

2.2.3 政务互动

为了提高网上政务大厅的服务质量, 公众可对网站的更新情况、办事效率、办事过程以及公示结果进行投诉, 对事项办理流程不清晰、存在其他办理疑问可进行实时在线咨询, 也可通过在线人工服务以及留言板咨询的方式进行沟通。地级市网上政务大厅主要通过“在线咨询”“纠错建议”“服务评价”“投诉举报”“网上信访”等实现政民互动功能。其中, 在线咨询占91.3%, 留言板咨询占86.59%, 提供纠错建议占93.48%, 服务评价占53.26%, 投诉举报占80.43%, 网上信访仅占15.94%, 以上表明实时在线咨询成为主流, 而相对于传统留言板、网上信访方式则逐渐减少, 及时处理网民需求成为网上政务大厅的趋势, 网上办事服务效率也在进一步提高。

2.2.4 效能监察

为了进一步提高网上行政审批的效率和规范审批流程, 利用大数据平台实现电子监察, 对办理事项的事前、事中、事后进行在线监督, 各平台设有专门的“数据服务”“效能监察”“办件统计”“办事进度查询”“办件公示”等模块实现在线监督, 监督内容包括服务事项总数、事项服务星级、网上申请情况、预审通过情况、办结情况、收件情况、受理情况、办结情况和退办件总数等。经数据统计, 网上政务大厅实现效能监察的有159个地级市, 占比57.61%, 星级评价体系的有62个地级市, 仅占总开通数的22.46%。近年来, 政务监察成为党中央以及社会关注的热点, 但网上政务的效能监察却相对薄弱, 《指南》中对地方政务网上政务大厅监察体系建设提出了明确的要求, 但实际运行过程中却与指导目标存在较大差异。

2.3 网上政务大厅入驻事项

地级市网上政务大厅最重要的作用就是为公众和企业提供办事服务, 这里对入驻事项部分进行重点介绍。网上政务大厅入驻事项包含便民服务、公共服务事项、热点服务、政务服务, 其中政务服务为入驻事项的主体部分。政务服务在不同平台上有不同的分类方法, 分类依据是事项性质、服务对象、服务主题、实施主体等。服务事项在不同地级市网上政务平台上采用分类方式的统计情况如表2所示。由表2可以看出, 绝大部分网上政务平台的服务事项均采用了服务对象、服务主题、实施主体3项分类方式, 为公众网上办事服务提供引导, 提高服务效率的同时使服务更加人性化。

网上政务大厅入驻事项涉及社会民生各个领域, 服务事项齐全。表3是地级市网上政务大厅入驻事项基本信息汇总表, 由于部分地区未提供信息或无法精确统计总事项导致样本数不同。结果显示, 地级市网上政务大厅入驻总事项存在较大差异, 其中拉萨市入驻总事项最少, 毕节市入驻总事项最多;在线办理数与总入驻数存在较大差异, 其中个人办事平均在线办理率0.62, 法人办事平均在线办理率0.69, 在线办理数超过半数却并未达到较高水平。在线办理率是实现在线办理功能的入驻事项占入驻总事项的百分比, 其中个人办事平均在线办理率是276个地级市个人办事在线办理率的均值, 个人在线办理率是每个地级市能够实现在线办理功能的个人办事事项与个人办事总事项比值;法人办事平均在线办理率是276个地级市法人在线办理率的均值, 法人在线办理率是每个地级市能够实现在线办理功能的法人办事事项与法人办事总事项比值。

3 地级市网上政务服务存在的问题

建立统一规范的网上政务大厅是提供优质政务服务的重要基础, 地方政府加快推进网上政务大厅建设的同时, 网上政务平台开通率普遍提高, 也带来了诸多弊端。

3.1 网站建设不规范

网站建设不规范主要体现在服务标准不统一。网上政务大厅的平台总体架构是“互联网+政务服务”的顶层设计, 《指南》的出台让顶层设计更加完善, 但服务标准不统一仍然是各地级市网上政务大厅的建设过程中存在的重要问题。

表2 服务事项分类统计

表3 入驻事项基本信息汇总

(1) 入驻事项标准各异。地级市根据各自业务需要建设网上政务平台, 不同省市之间存在服务事项称谓不统一、单一事项多次重复、服务事项虚设等问题。例如:佳木斯市个人办事除了“其他”项有事项入驻, 其余主题均无事项入驻;南京市个人办事中“准营准办”和“出境入境”两个主题下存在重复事项。

(2) 服务事项不健全。很多地级市的服务事项仍然是“能少即少”和“好上先上”, 造成政务服务事项出现“主动上网的少, 被动上网的多, 提供的服务不需要, 需要的服务找不到”的现象。数据显示, 有88个地级市入驻事项超过平均总事项, 入驻事项最少的为95项, 最多的为5 881项;百色市总的入驻事项达600项, 但实现在线办理为0;哈密市总的入驻事项为254项, 但实现在线办理功能仅1项。而在入驻事项相对较少的地级市, 普遍存在服务功能不完善、信息公开有限、监察体系不系统等问题, 导致公众难以准确、及时找到需要办理事项。

(3) 办事流程不明晰。办事流程不明晰主要体现在以下方面:没有办事流程指导, 目前仅有67.75%的地级市为新用户提供新手指南, 网上政务大厅办理的事项种类多, 用户在无操作指导情况下很难找到对应事项;办事流程说明过于简略, 办理依据、办理流程图、办理材料缺乏;办事流程需要准备材料多, 流程说明冗长, 降低了用户的办事效率。例如, 吉林市网上办事大厅的办事依据仅提供名称未提供详细说明, 群众想进一步了解需要通过其他途径去查询。

3.2 办事能力和服务水平有待提升

(1) 办事能力处于较低水平。大部分平台服务事项仅提供办事指南, 在线办理仍处于在线预审、预约阶段, 全程网办的服务事项较少。服务处于单向行, 未能形成多向服务, 联合审批, 部门之间信息存在壁垒, 跨部门、跨层级办理不便。数据显示:8个地区仅提供办事指南服务, 未实现在线办理;仅124个地级市的部分事项实现全程网办;实现并联审批的地区占总开通数的18.48%。由此可见, 地级市网上政务大厅服务功能基本停留在提供办事指南、资料下载、办理流程阶段, 办事能力有限。而在这些地级市中, 省会城市和经济发达地区网上政务平台办事能力明显高于不发达地区。

(2) 用户体验差。一方面, 个人用户和企业用户从地级市网上政务大厅获取数据、在线咨询必须先注册登录, 但平台注册需要提供大量个人信息和资料, 注册审核时间长, 不利于公众快速获取平台信息, 降低公众的积极性和满意度。另一方面, 在线互动功能不完善, 用户体验不足。在线咨询、留言不能及时或超时回复, 在线咨询的问题和答案都是系统备选项, 缺少人性化管理, 留言板功能未深度开发, 群众提交问题后并不能看到回复的结果。例如:蚌埠市网上政务大厅设有纠错建议、投诉公示和网站评价, 但未对外开放使用;巴彦淖尔市和广安市电子政务大厅政民互动设置的操作指引无法启用;杭州市“在线办事”中事项检索功能不能实现, 服务事项统计不准确, 主题分类错乱。

(3) 平台使用率低。地级市网上政务大厅同一项目的不同环节被分到不同部门, 审批过程不采取阳光操作, 导致存在互相推诿、审批效率低下的问题;办事流程复杂, 提交审核材料多, 申办人反复填写表格, 材料不全却未能及时告知。除此之外, 不知道网上办事大厅、对使用网上办事大厅好处的认知度低、网上办事大厅的功能不完善也造成网上办事大厅的使用率低。

3.3 政务监察体系不完善

网上政务大厅减少了申请人与审批人正面接触, 让行政审批更加规范、公正, 减少违法乱纪行为, 但监察体系不完善也会带来办事效率低、办事拖拉、办理流程跨度长等现象。全国开通网上政务大厅的地级市中57.6%的地区设立专门板块对网上政务进行效能监察, 其中大部分地区仅提供部门事件办理情况统计, 办事流程未提供全过程跟踪, 无法督促办理的时限, 例如太原市政务服务中心群众咨询的问题超过3天没有任何回复。数据显示, 提供满意度评价的占53.26%, 形成星级评价体系的仅占22.46%, 实现事前政务服务的事前、事中、事后全过程网上监察的仅占10.9%。由此可见, 地级市网上政务大厅内、外部监察体系不完善, 办事流程监督存在较大隐患。

4 地级市网上政务大厅的完善对策

4.1 制定统一规范的建设标准

随着“互联网+政务服务”顶层设计日益完善, 地方政府应按照建设标准, 因地制宜, 强化顶层设计在地方的落实, 逐步建立技术过硬、平台互通、网络互联、管理规范的一体化网上政务服务网站。首先, 要按照“三个标准化”和“五个统一”的要求, 即事项名称、流程、材料, 事项办理、服务过程和服务管理机制建设标准化, 以及功能定位、机构设置、名称标识、基础设施和运行模式实现统一, 推进市、县、乡镇建设统一的网上政务服务平台, 努力做好“最后一公里”。其次, 地方政府制定统一的政务服务清单, 做到入驻事项和服务清单一致, 提高网站服务事项入驻总数, 各地区的不同部门应减少使用非统一开发的业务系统, 将部门信息统一汇集到本级政务服务数据平台, 所有事项的受理、办事过程以及结果公示等信息在统一网站发布, 并通过多渠道同源发布, 提高在线办理率, 实现一站式服务, 让公众从同一系统高效、快捷办理所有事项。

4.2 优化运行环境和办理流程

为提高办事能力和服务水平, 需要改善运行环境, 优化办理流程, 提高办事效率。在运行环境方面, 通过网站软件设施和关键保障技术体系建设, 动态优化平台系统功能, 根据公众的办事需求设计友好交互的用户界面, 借鉴主流网站的评价互动功能, 使软件设施更加人性化, 逐步建立覆盖“互联网+政务服务”全流程的技术标准与管理规范。地方政府应降低公众信息获取门槛, 使企业用户和个人用户无须进行身份认证情况下进行在线咨询、在线留言、获取平台数据等信息。同时, 提高网上政务大厅互动交流的及时性和有效性, 对公众请求及时做出回应。在办事流程方面, 地方政府应进一步优化办理流程, 降低平台操作的复杂性, 提高用户体验, 利用互联网思维简化、优化、固化在线服务的申请、受理、审查、决定等交付流程, 缩短处理时间以降低企业和群众的办事成本。一方面, 通过网络材料共享、网络信息核查减少信息、资料的重复提交, 能够在线处理的事情应尽量在线处理完毕。另一方面, 推进电子证照、电子公文、电子签章等应用于政府服务, 推进群众相关证件、证照、证明等进行材料目录化、标准化、电子化, 开展网上填报、网上递交、网上审查, 建立网上预审机制, 及时推送审查结果, 对于需要变更的材料进行及时告知。

4.3 建设效能监察体系

政府应实现职能转变, 提高办事效率, 推进效能监察体系建设和建立问责机制。一方面, 对网上政务服务进行全过程监督。第一, 政府指派专门人员实时监察办事流程, 对办件时限、办件流程、办件资料进行实时监督, 避免出现超时未办、审批错误、资料遗漏等问题;运用大数据进行效能评估, 对行政服务人员的办事过程进行量化管理, 实现绩效考核。第二, 分析各地区不同事项、部门间的数据, 对网上政务大厅的整体运行情况进行监察, 并将监察结果纳入个人或部门的绩效考核体系, 扩大网上政务大厅的宣传力度, 引导公众使用、监督网上政务平台, 将公众投诉建议结果纳入绩效考核体系, 加强社会监督和公众参与。第三, 监督结果公示。对不同地区、部门、服务事项的办结件、在办件、受理办件总数、服务事项总数、满意度和办事深度等情况进行网上公示, 便于公众查询、监督。另一方面, 建立问责机制。政府应严格责任追究制度, 实施责任追究倒查机制, 对问题事件从严处理, 实行层层追究, 杜绝逃避个人责任的不良现象。

参考文献：略

作者：朱庆

来源：《中国管理信息化》

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