■ 全国人大常委会法制工作委员会原副巡视员  宋燕妮

党的十九大报告指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,提出要加强和创新社会治理领域,提高社会治理水平和能力,建立共建共治共享的社会治理格局。2018年8月31日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议以167票赞成、1票反对、3票弃权,表决通过的《中华人民共和国电子商务法》,就是一次在电子商务领域探索创新治理的立法实践活动。本次通过的《中华人民共和国电子商务法》于2019年1月1日起施行。

一、电子商务法的立法背景

电子商务是指通过互联网等信息网络销售商品或者提供服务的经营活动。《中国电子商务发展报告2017》显示,2017年,我国电子商务交易额达29.16万亿元人民币,电子商务从业人员达4250万人,非银行支付机构发生网络支付金额达143.26万亿元人民币,快递业务量累计完成400.6亿件。这组数据充分说明,电子商务这一业态已经成为当今社会的基本消费模式,成为人们日常生活方式的普遍选择。一方面,电子商务的发展突飞猛进,另一方面,电子商务的发展不平衡、不充分和地区差异、城乡差异明显,法律政策环境和市场治理模式有待完善。因此,社会各界和全国人大代表呼吁尽快在电子商务领域立法,保障电子商务各方主体的合法权益,规范电子商务行为,促进电子商务持续健康发展。从十届全国人大至十二届全国人大电子商务法提请审议之前,即从2003年至2016年的13年间,全国人大代表提出电子商务法的相关议案25件、建议133件。

2013年9月,中央批准十二届全国人大常委会立法规划,电子商务法被列为立法项目,由全国人大财政经济委员会负责牵头起草。2013年12月,全国人大财政经济委员会牵头组织成立由国务院十二个部门参加的电子商务法起草组;2013年12月27日,起草组在人民大会堂召开第一次全体会议,电子商务法起草工作正式拉开序幕。2016年12月,经过近三年的调研、论证,《中华人民共和国电子商务法(草案)》提请十二届全国人大常委会第二十五次会议进行初次审议。从2013年12月起草组第一次会议到2018年8月31日审议通过,历时近五年。期间,经过全国人大常委会四次审议,三次向社会公开征求意见(一审稿收到194人的922条意见;二审稿收到291人的692条意见;三审稿收到317人的1473条意见),引起社会广泛关注,各方积极参与,提出修改意见和建议,为立法建言献策。

全国人大常委会和宪法和法律委员会在立法过程中坚持民主立法、科学立法,依法立法,认真回应社会关切,慎重决策,最终通过的法律凝聚了最广泛的社会共识,可谓来之不易。

二、电子商务法在创新治理方面的探索

法律是治国之重器,良法是善治之前提。电子商务在世界范围内都属新业态,国际上也没有成熟的法律可以借鉴,联合国国际贸易法委员会的《电子商务示范法》是一部没有强制约束力的指导性文件。在缺乏国际先例的客观情况下,一方面,给我国电子商务立法工作带来极大挑战,另一方面,也给我国在电子商务领域探索和实践、增强中国在这一领域国际话语权的机会。这决定电子商务立法过程犹如“进入无人区的探索”,需要立法者在观念、方式、制度设计上跳出以往的思维定势,结合电子商务虚拟性、跨区域性、开放性的特点,根据我国的国情和实践,研究和把握电子商务不同发展阶段的特征,找出其内部发展规律,妥善处理法律规范的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系,才能制定出良法,解决电子商务发展中的突出矛盾和问题,激发电子商务领域发展创新动能,为电子商务活动创造一个开放、共享、公平、诚信、有序、可持续发展的健康营商环境,使立法更好地适应全面深化改革和经济社会发展的现实需要。我国电子商务立法探索创新的亮点表现在:

第一,本着创新是引领发展第一动力的原则,在国家制度层面保障并支持电子商务的发展。

发展电子商务是党中央、国务院作出的完善社会主义市场经济体制、加速国民经济和社会信息化进程、提高国民经济运行质量和效率的战略决策。电子商务法充分认识到电子商务在经济社会发展中的重要地位,坚持“创新是引领发展的第一动力”的要求,充分发挥立法的引领和推动作用,保障并支持电子商务的创新发展。例如,在电子商务经营者办理市场主体登记问题上,强调依法登记,同时,本着包容审慎、促进发展的原则,规定个人销售自产农副产品、家庭手工业产品,个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳务活动和零星小额交易活动,以及依照法律、行政法规不需要进行登记的电子商务经营者无需登记。同时,要求这类不需要办理市场主体登记的经营者,应当依照税收征收管理的法律规定,办理税务登记,如实申报纳税。另外,草案初次审议稿关于促进电子商务发展的内容散见在各相关章节中,二审稿对此作了修改,设立“电子商务促进”专章,明确了国家将电子商务发展纳入国民经济和社会发展规划,以及促进商务基础设施建设、交易安全、完善信用评价、促进跨境电子商务发展等国家承担的义务和责任,为促进电子商务持续健康发展提供了强有力的国家支持,并将其上升为法律层面固定化、法制化、权威化,充分体现了国家运用法律手段,为持续健康发展电子商务保驾护航的决心、信心和恒心。

第二,本着均衡对待、有所侧重的原则,规范经营与促进发展并重。

2017年6月,在十二届全国人大常委会举办的专题讲座上,商务部副部长王炳南做了《国内外电子商务的现状与发展》的报告,指出我国电子商务市场存在三方面的问题:一是假冒伪劣和侵犯知识产权现象时有发生,对消费者和正常经营的商家造成严重伤害;二是“刷单”等通过虚假交易增加信用评级的违规行为难以根治,电子商务信用体系受到挑战,也导致统计监测数据不准确,影响对行业发展趋势的判断;三是不公平竞争现象依然存在,强制“二选一”、附加不合理交易条件、商业混淆、网络攻击等新型不公平竞争行为出现,监管部门难以准确界定、举证和处理。这些问题直接关系到电子商务活动各方的合法权益保护和社会对电子商务的发展信心,成为电子商务市场治理必须解决的问题,这是社会反映强烈以及电子商务法立法过程中反复研究的问题。从我国电子商务活动的实践情况看,在电子商务有关三方主体地位的比较中,较弱势的是消费者,其次是平台内经营者,较强势的是平台经营者。所以,电子商务法注意均衡并有所侧重地保障电子商务这三方主体的合法权益。草案二审稿强化了电子商务经营者,尤其是平台经营者的义务,在消费者保护、平台公平交易、知识产权保护等方面做出了有针对性的规范;三审稿针对电子商务经营者搭售商品、押金退还等行为作了规范。同时,电子商务法根据电子商务活动的特点进行了一系列的制度创新,如将电子商务经营主体进行分类,并确立其权利义务;确立了知识产权保护的通知、删除制度;根据线上线下融合发展的要求,确立了电子发票与纸质发票具有同等法律效力;在电子合同订立与履行中,确立了推定制度,即推定电子商务活动当事人具有相应的民事行为能力等,弥补了我国民事法律在电子商务领域的空白。同时,电子商务法强调电子商务平台经营者在网络安全和个人信息保护方面的义务,对电子商务平台经营者提出了要求:一是保障网络安全,要采取技术措施和其他必要措施保证其网络安全、稳定运行;二是保障电子商务交易安全,防范网络违法犯罪活动,有效应对网络安全事件。三是保障快速处置,应当制定网络安全事件应急预案,发生网络安全事件时,应当立即启动应急预案,采取相应的补救措施,并向有关主管部门报告,如若违反,将“依照《中华人民共和国网络安全法》等法律、行政法规的规定处罚”。

第三,本着共建共治共享的原则,建立适合我国国情的电子商务协同监管体系。

监管体制问题,几乎是每部经济、行政类法律立法都遇到的难点问题。一方面,经济高速运转,新业态、新形式层出不穷,我国电子商务零售交易额已跃居全球第一;另一方面,政府机构的设置、职能僵化,多头管理,职责交叉,跟不上经济发展的需要。在立法调研中,不少电商企业和地方反映,重复管理和监督真空并存,亟需理顺。电子商务立法坚持从我国实际需求出发,积极探索治理创新,一方面,理顺电子商务管理机制,建立适合我国国情的电子商务监管体系,明确政府该管什么、不该管什么、管到什么程度,使我国治理体系和治理能力与电子商务领域的现代化相适应;另一方面,发挥市场资源配置的决定性作用。凡市场能够自主决定、竞争机制能够有效调节、行业组织或者中介机构能够自律管理的事项,政府除在法律、政策层面上予以指导外,不过多干预。根据电子商务的发展,电子商务法创新和完善了符合电子商务发展特点的协同监管体制和共治制度,其特点:一是没有确定国务院的哪个部门是电子商务的主管部门,而是国务院有关部门根据已有的职责分工,在各自的范围内负责电子商务发展促进、监督、管理工作。为避免监管漏洞或者重复监管,发改委、网信办、商务部等32个部门建立了电子商务发展部际综合协调工作组,为加强电子商务治理提供了组织保障。二是赋予县级以上各级人民政府一定的自主权,授权其可以根据本行政区域的实际情况,确定本行政区域内电子商务的部门职责划分。三是运用内生机制,建立社会共治体系。电子商务立法运用互联网思维,鼓励支持电子商务各方共同参与市场治理,充分发挥电子商务交易平台经营者、电子商务经营者所形成的内生机制,推动形成企业自治、行业自律、社会监督、政府监管的社会共治模式。在这样的机制下,监管的要义就在于依法、合理、广泛、有效、适度,既非任意地强化监管,又非无原则地放松监管,而是宽严适度、合理有效,反映了中国特色,体现了中国智慧。

第四,本着法律统一性原则,处理好与有关民事法律和行政管理法律的关系。

对现行法律已有明确规定的,不再作重复规定,同时明确与相关法律的衔接。例如,电子商务法规定:“法律、行政法规对销售商品或者提供服务有规定的,适用其规定。金融类产品和服务,利用信息网络提供新闻信息、音视频节目、出版以及文化产品等内容方面的服务,不适用本法。”在第三章“电子商务合同的订立与履行”中规定:电子商务当事人订立和履行合同,适用本章和民法总则、合同法、电子签名法等法律的规定。考虑到这些法律涉及的范围比电子商务更广泛,对电子商务也普遍适用,没有必要重复,所以只作了衔接性的规定,体现了法律体系的完整性、统一性和协调性。

三、电子商务法在实施准备阶段反映出的问题

电子商务法是我国电子商务领域的第一部综合性、基础性法律。在通过电子商务法后,全国人大常委会委员长栗战书指出:“电子商务法是一部鼓励、支持、创新、规范和保障电子商务健康发展的促进法,是一部维护广大消费者、平台经营者和平台内经营者合法权益,维护市场秩序和公平竞争的保障法”。

电子商务法自2018年8月31日颁布到2019年1月1日施行,有四个月的准备时间,这是实施前的重要阶段。目前,从社会各方面的关注反应看,在本法适用范围(第二条)、平台经营者的界定(第九条第二款)、市场主体免于登记范围的界定与判断(第十条)、平台经营者的相应责任(第三十八条第二款)、知识产权权利人与平台经营者对通知义务的责任承担(第四十二条)等规定上存在着不同的理解和认识。电子商务法实施后,在执行过程中可能成为执法的难点问题。

当前,电子商务各类主体要抓紧有限的实施准备时间,对照电子商务法的要求,增强合规意识,在网络安全、个人信息保护、申报、纳税、许可、知识产权等敏感问题上认真对待,修改和完善章程、规则等,在思想、组织、管理、技术、财务等各方面为电商法的实施做好充分准备。我们期待,电子商务法施行的成效将在实践中得到检验,并不断加以完善。

(本文刊登于《中国信息安全》杂志2019年第1期)

 

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