文 | 华东政法大学中国法治战略研究院副教授、国家安全研究院数字安全法治研究中心主任 危红波
为遏制中国在人工智能领域的快速发展，保持美国科技的世界领先优势和霸权地位，自2018年以来，美国以维护国家安全为由对华采取了芯片出口限制、高科技投资审查、人才交流阻断等逐渐升级的人工智能遏制政策，严重损害中国企业的正当权益，对两国乃至全球的人工智能产业发展造成重大冲击。分析美国对华人工智能政策的演变过程及其背后的动因逻辑，对我国科技自主创新和本土人才培养，增强我国科技实力和建设科技强国，具有重要意义。
一、美国对华人工智能遏制政策的演变
美国对华人工智能遏制政策先后经历了三个发展阶段，其核心要点在于通过技术断供、资本封锁和规则排斥的不断演化升级，形成一套对华人工智能领域全面遏制的“组合拳”，旨在延缓中国技术崛起并维持自身霸权。
（一）技术限制的初始阶段（2018年至2022年）
在2018年中美贸易战爆发后，美国开始以“国家安全”为由限制对华技术出口，涉及领域从半导体逐步扩展至人工智能。2019年，美国将华为、中科曙光等中国科技企业列入“实体清单”，限制其获取美国技术。2021年以来，美国围绕人工智能和半导体领域对华出口实施了一系列日益严格的遏制措施。这些措施涵盖立法、行政令和监管规则，旨在保持美国技术领先优势并防范国家安全风险。2022年8月，拜登政府签署的《芯片与科学法案》（CHIPS）明确限制获得补贴的企业在中国投资先进制程芯片厂。2022年10月，美国商务部工业与安全局（BIS）发布了具有里程碑意义的出口管制新规，首次对A100/H100等高端人工智能芯片实施出口禁令，对出口至中国的超级计算、尖端芯片研发制造等相关物项实行许可制度，并扩大“外国直接产品规则”（FDPR）的适用范围，将使用美国技术制造的第三国相关产品也纳入管控范围。此外，美国还禁止美方人员参与支持中国先进芯片的研制生产。这些举措标志着美国正式将其半导体供应链优势“武器化”，遏制中国获取高级计算能力。
（二）多维度封锁的升级阶段（2022年至2024年）
美国通过外交努力促使荷兰、日本等美国盟友分别在2023年出台措施，限制对华出口先进光刻机及芯片制造装备，使出口管制规则更具多边性质。2023年8月，拜登政府发布行政令，启动审查限制涉及半导体和人工智能等敏感领域对华投资的新机制，防止美资帮助中国获取敏感技术。2023年10月，美国商务部工业与安全局更新了出口管制规则，防止企业通过大规模并联中等芯片迂回规避限制。2024年1月，美国商务部工业与安全局出台了关于“采取额外措施应对与重大恶意网络活动相关国家紧急状态”的拟议规则制定通知（NPRM），要求美国“基础设施即服务”（IaaS）提供商识别并向美国政府报告外国主体通过云服务获取算力训练特定人工智能大模型的情况。此举意图切断中国获取海外算力的渠道。2024年10月，美国财政部发布《关于美国在受关注国家投资有关国家安全技术和产品的规定》（Provisions Pertaining to U.S. Investments in Certain National Security Technologies and Products in Countries of Concern），禁止美国资本投资中国人工智能、半导体及量子技术领域，并限制合资与技术合作。
（三）全面封锁与精准打击阶段（2025年至今）
2025年1月13日，拜登政府推出了首个《人工智能扩散出口管制框架》（Export Control Framework for Artificial Intelligence Diffusion），开创性地将人工智能模型参数本身纳入出口管制范畴。该框架将国家分成三档：第一档为美国及核心盟友，对先进人工智能芯片和特定人工智能模型参数几乎不设限；第二档为大多数中立国家，需加入受监控的许可计划或个案审批才能获得相关高端人工智能技术；第三档则是中国、俄罗斯等武器禁运国，此档所列国家基本禁止获取高端人工智能芯片和非公开的大型模型权重。新规还强化了尽职调查义务，要求出口商审查客户用途、防范转移，违规者可能被列入实体清单。
在特朗普第二任期，美国对华人工智能遏制政策再度进行重大调整。2025年1月29日，美国国会共和党参议员乔什·霍利（Josh Hawley）提出《2025年美国人工智能能力与中国脱钩法案》（Decoupling America"s Artificial Intelligence Capabilities from China Act of 2025）。该法案禁止美国人协助中国推动人工智能发展，并禁止美国人下载或使用DeepSeek，否则将被定性为犯罪，最高可判处20年监禁及处以100万美元的罚款。如果美国个人或企业与中国的高校、大学或实验室进行有关人工智能方面的合作，将可能违法。违法公司可能面临高达1亿美元罚款。另外，涉及转移技术的非美国公民或面临被驱逐出境的结果。
2025年5月13日，美国商务部宣布废除拜登政府发布的《人工智能扩散出口管制框架》。这一原本计划于2025年5月15日生效的分级出口管制政策，因“扼杀创新”和“损害外交关系”被紧急叫停。然而，此次废除举措并非单纯的政策转向，而是美国在人工智能技术竞争格局下的战略再平衡。特朗普政府以“促进创新”和“修复盟友关系”为由，表面上放松管制，实则通过精准打击华为昇腾芯片、限制美国芯片用于中国人工智能模型等配套措施，强化对华人工智能技术遏制。这种“废除旧规+升级新规”的“组合拳”，折射出美国在维护技术绝对优势与拓展全球市场之间的复杂博弈。
二、美国对华人工智能遏制政策演变的动因与逻辑
纵观美国对华人工智能遏制政策的演变，不难看出“美式逻辑”背后的三重动因：保持科技优势地位、维护政治经济利益与缓解军事焦虑。这所有的一切都被美国堂而皇之地冠以“维护国家安全”的名义。特朗普政府调整对华人工智能遏制政策，存在深层次的战略考量和政治、经济动机。
（一）战略考量：科技武器化，泛化国家安全
美国政策圈支持遏制的一方强调国家安全，认为人工智能可能带来颠覆性军事应用，美国必须确保本国人工智能技术不被对手用于威胁安全。这是美国《2018年出口管制改革法》（ECRA）授权的正当举措。这种观点认为，遏制中国获取最先进人工智能芯片乃是必要的“小院高墙”策略，早已超越单纯的技术或商业层面，而上升为国家战略层面的较量。因此，美国以“数据安全”和“军事应用”等为名，限制模型权重，防止他国军事人工智能能力提升。实质上，这是美国将经贸科技问题政治化、工具化、武器化，泛化国家安全概念、滥用出口管制和长臂管辖，无端对中国芯片产品和人工智能产业进行恶意封锁和打压。特朗普政府的新策略主张以更灵活手段团结盟友共同对抗中国高科技发展，充分体现了“拉拢盟友+孤立对手”是其当前战略核心之一。
（二）政治动机：去中国风险，维护世界霸权
人工智能技术已成为全球科技博弈的前沿阵地，中美同为人工智能赛道的主要选手，竞争较量日益激烈。根据国家数据局发布的《数字中国发展报告（2024年）》，在全球新公开的4.5万件生成式人工智能专利中，中国占比达61.5%。美国担忧中国在人工智能领域的快速追赶（如DeepSeek等企业的突破），试图通过“卡脖子”维持技术代差优势。美国还希望通过持续压制延缓中国在人工智能军事实力上的追赶，更好维护其凌驾于国际规则之上的“世界霸权”。特朗普政府采取了“更简单但更强有力”的策略：一方面，开展“可信的”包容性技术合作，确保美国和盟友共享人工智能创新红利；另一方面，将尖端人工智能技术严格封锁在对手国家（主要是中国）之外。例如，特朗普政府在提交国会的2026财年预算中，要求为美国商务部工业与安全局增加1.22亿美元执法调查预算，充实出口管制执法力量。这些举措体现了美国从零和博弈与二元对立的思维出发，形成了偏执地树立假想敌的政治安全观，充满了阵营对抗的意味。
（三）经济动机：美国利益优先，重构全球产业链
在2008年国际金融危机后，美国民主与共和两党形成了推动制造业回流（reshoring）的共识。奥巴马、特朗普和拜登政府相继出台各类谋求制造业回流美国的政策。美国对华采取人工智能遏制政策，联合盟友构建“去中国化”供应链，施压日本、荷兰等国限制半导体设备对华出口，并通过三级技术准入体系（如盟友国家可自由获取芯片，中国被划入禁运国）分化全球市场。特朗普重返白宫后秉持亲商理念和交易思维，迅速呼应国内企业界诉求，保护本国企业利益，保障美国产业竞争力，力图推动芯片制造回流美国，削弱中国在人工智能产业链中的参与度，强化美国主导的“算力霸权”，充分体现了美国不遗余力，实现重构全球产业链，重塑“美国优先”的世界经济格局的意图。
三、美国对华人工智能遏制政策演变的影响
美国对华人工智能遏制政策历经多次演变。自2025年1月以来，特朗普政府实施了“撤一建二”的新策略，即撤销拜登政府繁复严苛的扩散规则，转而推出更简明、灵活但执法更严的管制体系，确保盟友不受牵连，强化对中国的围堵。在确保盟友不受牵连、鼓励本国创新的旗号下，美方实则进一步强化了对中国高端芯片和人工智能技术的围堵力度，给中国带来了巨大挑战，主要体现在以下三个层面。
（一）国家层面：面临产业链和供应链风险
美国对华人工智能遏制的重点对象可以概括为“硬件+软件+人才”三个层面，其中，尤以高端计算芯片和半导体制造装备为核心。高端人工智能芯片断供导致算力缺口，影响大模型训练效率。半导体制造设备是中国半导体产业的关键短板，美国管制清单将顶尖制程所需的设备列为禁运重点。此外，在2023年至2024年的规则扩展方面，美国将先进封装技术（如芯粒、异构集成）也纳入管制，防止中国通过先进封装弥补制程差距。这些设备管制直接打击了中国推进尖端制程的能力。特朗普政府的管制新政延续并强化了中国在人工智能核心硬件方面的“卡脖子”困境。2025年4月，美国又将新一代H20系列芯片纳入许可管制。这意味着中国依赖GPU训练大模型的公司无法再通过正常渠道获得最先进的芯片，不得不转向次优或国产替代方案。如果这一新政策严格执行，还可能导致海外企业不敢采购或使用华为芯片，并为美方将来制裁使用昇腾芯片的中国公司埋下伏笔。而且，随着美国商务部工业与安全局加强对中间贸易环节的监控，通过第三国绕道采购将变得更加困难。这种国际代购式供应链既不稳定，又存在被卡断的高风险。
（二）企业层面：研发和合规成本上升，经营风险增加
在人工智能芯片端，由于美国禁售高端GPU，中国用户被迫采购“降级版”芯片作为替代。例如，英伟达专为中国市场提供性能受限的A800、H800GPU，但其算力和效率低于原版。这种折中方案在一定程度上满足了中国市场需求，却使中国训练人工智能的时间延长，而且能耗成本增加。因顶级芯片缺失，国内企业不得不通过并联更多中低端芯片方式进行弥补，以便提升大型模型训练能力。这种以量换质的方式是产业链被管制情况的被动适应，代价高昂。针对美国“长臂管辖”，在美有业务往来的中国公司需要投入更多资源进行合规审查。例如，拥有海外子公司的企业必须梳理业务流程，确保不向国内总部或受限客户“回传”任何受美国管制的技术或服务，否则可能触犯美国法规。这种内部“防火墙”建设增加了运营复杂度和成本。在美国管制高压下，中国半导体产业将加大对成熟制程和国产工具的投入，聚焦能够不依赖美国技术路线的发展。例如，2025年以来，中国多家人工智能芯片创业公司融资加速，希望填补高端GPU市场空白。
（三）社会层面：学术交流和人才流动受阻
由于美国对华人工智能遏制坚持“视同出口”（deemed export）原则，美国企业向在美的中国籍人员提供受控技术视同对华出口，需要许可。因此，美国高校或公司在涉及受控技术（如尖端芯片工艺、军民两用人工智能算法）时，必须审查实验室外籍研究人员的资格，防止先进技术通过培训、合作等渠道“溜”回中国。这一机制大大限制了人才和知识的自由交流。同时，美国政府也收紧了对人工智能领域敏感人才签证和中美科研合作的审查。美国的“视同出口”管制和签证审查趋严，使中国研究生和访问学者难以在美从事尖端科研。美国高校和实验室在涉敏感项目时对中国学生设置更多限制，以免违规触及出口管制。在2025年3月多家科研机构被列入美国“实体清单”后，美方的高校和公司被禁止向其提供受控技术或设备。这些遏制措施严重影响了中美在人工智能领域的正常学术往来，使学术合作项目减少、高水平人才交流受阻。
四、应对美国对华人工智能遏制政策的演变
为应对挑战，中国政府、企业、社会各界需要通力合作，采取务实有效的举措，在加强自主创新的同时坚持对外开放合作，以体系化策略化解外部压力，保障中国在人工智能领域的可持续发展。
（一）国家层面：对内加速科技自主创新，对外增进国际合作维护国家利益
面对美国对华人工智能遏制政策的步步紧逼、层层加码，需要辩证看待其中的挑战和蕴藏的机遇，以“中国智慧”加以应对，秉持开放创新的理念，一手抓自主攻关，一手抓国际合作，多措并举，维护自身发展权利和中国企业正当权益。
第一，加速核心技术自主和算力基础设施建设。应进一步发挥新型举国体制优势，将高端人工智能芯片、关键零部件、电子设计自动化（EDA）软件等列为国家战略攻关方向，加大投入力度。
第二，充分发挥数据资源与应用场景的领先优势，形成差异化竞争力。面对美国对华人工智能遏制政策，应积极利用我国海量数据和丰富的场景优势，提升差异化竞争力，通过“技术+场景”双轮驱动模式，推动人工智能深度融入传统产业升级与新兴领域创新进程，实现经济社会高质量发展。
第三，运用法律与外交手段反制。面对美方“长臂管辖”，应充分利用国内法律维护自身利益，进一步细化《反外国制裁法》的操作办法。例如，建立在华外企合规审查制度，明确禁止在华企业以遵守外国法规为由歧视中国客户。同时，可加强与欧盟等对话，促使其在制定自身对华技术政策时保持独立性，不盲从美国。
第四，深化多元化国际科技合作。开放也是应对封锁的重要策略。应寻求更多的科技合作伙伴，构建不依赖美国的合作网络。同时，坚定不移地秉持“人类命运共同体”理念，呼吁制定全球人工智能治理规则，积极参与重塑全球科技治理体系，避免技术政治化。
（二）企业层面：加大研发投入，实现供应链的多元化与发展的协同化
面对“卡脖子”难题，企业需将外部压力转化成内在动力，加大自主创新投入，持续突破芯片制造、算法框架等底层技术，提升自给能力，加速供应链自主可控进程，并建设好国内科研人才生态，优化海外业务布局。
第一，供应链多元化与风险管控。面对不确定的外部环境，企业须主动塑造更稳健的供应链，建立从原料到生产再到销售的全链条合规审核机制。例如，大型科技公司应设立专门的出口管制合规部门，动态跟踪研判美国政策动向，及时调整采购和市场策略。
第二，加大研发投入和行业协同。技术突围是企业自立自强的根本出路。各重点人工智能企业应在内部调整预算，把更多资源投入基础研发，并在软件算法、硬件、EDA、基础器件等领域结成创新联盟，避免重复投入，主动寻求合作共赢。
第三，优化海外业务布局与本地化经营。国际化程度高的科技企业需要重新审视海外布局，尽量降低受美国政策影响的风险。如果受美国制裁或被列入清单，企业应积极应诉和公关，阐明产品用途的民用性质，争取当地公众和行业支持，缓冲政治压力。本地化经营和公共外交将成为中国企业出海新常态，企业需要具备全球视野和提升合规运营能力。
第四，支援国内科研，共建人才生态。企业在自身求发展的同时，也应承担一定社会责任，反哺国内科研和人才培养。这既是为长远利益考虑，也是在逆境中凝聚国内创新合力的重要举措。例如，企业与高校、科研机构加强协同，实现资源优势互补，创新卓越人才培养模式。
（三）社会层面：搭建开放协作的平台社区，提升本土人才培养和供给能力
面对美国的封锁围堵，需要增强社会韧性，更好应对挑战，还要大力倡导开源合作，加强科研平台社区建设，以开放对抗封闭。同时，通过吸引海外人才和加速本土人才培养，不断强化对人才创新发展的基础性、战略性支撑作用。
第一，打造开放协作的科研平台。由顶尖研究机构牵头，联合企业成立开放的人工智能研发社区，共同开发具有国际领先水平的开源模型、数据集和工具库，科研机构与企业深化产学研合作，加速技术成果转化。通过持续输出开放成果，在全球人工智能开源生态中占据重要一席，既获得国际合作机会，也可削弱美国通过封闭手段所造成的影响。
第二，强化人才培养与引进。科研实力归根结底取决于人才。面对国际学术往来受阻，中国更应筑牢本土人才高地，并积极引进外部贤才。树牢“人才是第一资源”的理念，运用“引育管用”机制，引才聚才、育才培才、爱才留才、科学用才。以人才流动对冲技术封锁，是最有效的长远策略之一。
五、结 语
美国对华人工智能遏制已从单一技术封锁演进为涵盖芯片、数据、投资的系统性遏制格局。中国应采取内外兼修的应对和突围之道，一方面，坚持练好内功，破解“卡脖子”难题，加快实现高水平科技自立自强；另一方面，通过灵活务实的外交政策和互利共赢的国际合作，寻求不被孤立的技术发展环境和规则话语权。中美这场人工智能领域的科技博弈预计将持续相当长的时期，在此背景下，中国人工智能产业也将在封锁压力下走上更强调自主可控的轨道。未来，全球可能出现更复杂的双轨技术治理：一轨是以美国及其伙伴为核心的封闭管制联盟，另一轨是在更大范围寻求最低限度共识的开放对话。如何平衡国家安全与全球创新、管制措施与多边规范，将是国际社会在人工智能治理领域面临的新课题。中国应更积极深度参与全球科技治理，为推动建立更加公正合理的国际秩序作出更大的贡献。
（本文刊登于《中国信息安全》杂志2025年第5期）
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