文 | 北京大学外国语学院 徐海跃；北京大学政府管理学院长聘副教授 费海汀

科技安全在俄罗斯的政治话语中是指国家在科学技术领域维护自主发展能力、防范外部依赖风险的状态，是国家安全在科学技术维度的具体构成，涵盖认知构建、制度安排和能力转化等多个层次。近年来，俄罗斯进一步明确技术主权概念，侧重对技术来源的可替代性和自主可控性，是科技安全在供应链与关键技术控制权层面的集中体现。在俄罗斯的科技安全制度建设实践中，决策层对科技安全制度问题的认知往往最先完善，然而在制度运行中表现出的能力却较为有限。因此，本文尝试考察俄罗斯科技安全制度建设从认知形成、制度跟进到能力转化的进程中存在的张力与落差。

一、科技安全认知的演进脉络

俄罗斯科技安全认知逐步完成从风险识别到安全化提升的演进，主要体现在2009年至2016年间高层安全话语持续强化、议题范围不断扩展并趋于系统化等方面。以2014年3月克里米亚事件为分野，俄罗斯科技安全开始从一般政策议题上升为国家安全战略的核心关切之一，并在2016年基本完成政治话语的制度定型。

2008年金融危机后，俄罗斯经济受到严重影响，过度依赖原材料出口的结构性缺陷充分暴露，对科技安全的认知随之被提升至国家安全层面。2009年5月，总统梅德韦杰夫批准《2020年前俄罗斯国家安全战略》，将科学与教育列为国家安全的组成部分，并将“技术落后和能源原材料依赖”界定为国家安全的战略性风险。2011年7月，梅德韦杰夫批准《联邦科学、技术与工程优先发展方向清单》及《关键技术清单》，将“安全与反恐”列为八大优先方向之首。2012年2月，时任总理普京在《俄罗斯报》发表文章，提出“如果我们不能保卫俄罗斯，不能确保军事技术独立性，就无法巩固国际地位、发展经济和民主制度”。同年12月，普京就任总统后的首次国情咨文指出，“无法跻身新兴技术、创新技术创造者行列的国家将注定陷入依赖”。技术依赖问题频繁出现在俄罗斯国家安全议程中。

外部的压力推动了安全话语向制度要求的转变。在克里米亚事件后，俄罗斯面临严峻的外部压力。普京在2014年5月的国防工业会议上要求“国防领域使用的一切都应在本国境内生产，以免受制于人”。同年12月的国情咨文再次提出了“消除对外国技术和工业产品的关键依赖”的政策方向。2015年6月24日，普京在总统科学与教育委员会会议上使用了技术主权概念。技术主权要求来自外部的挑战与限制不会成为国家发展的障碍。2015年12月，普京批准《俄罗斯联邦国家安全战略》。在“科学、技术与教育”专节中，该战略将“高技术发展滞后、依赖进口科研设备、仪器、电子元器件、计算机软硬件及战略材料”明确列为“对国家安全产生负面影响的要素”，将“提高技术安全水平，包括信息领域的技术安全”确立为国家安全保障的主要方向之一。

2016年是俄罗斯安全话语完成制度定型的重要节点。12月1日，普京批准的《俄罗斯联邦科技发展战略》将“大挑战”确立为科技政策的核心关切，内涵覆盖能源转型、气候变化、技术代差和人口结构变化等多个维度。该战略将“独立性”确立为核心政策目标，“通过在科研和成果应用方面取得高效率，在关键生命保障领域实现自给自足”。安全关切由此成为科技政策的核心组织原则。12月6日，普京批准《俄罗斯联邦信息安全学说》，将“保护俄罗斯在信息空间主权”列为战略目标，明确指出“国内工业对国外信息技术的高度依赖”对国家安全构成威胁。至此，科技安全作为发展战略被纳入顶层制度设计。

纵观2009年至2016年的俄罗斯高层表态与政策文本，俄罗斯科技安全认知构建已覆盖基础研究自主可控、关键技术与产业产品减少依赖、科研与工程人才代际接续、信息技术基础设施与信息空间主权控制等多个方面，国家安全框架在认知层面基本成型，科技安全话语稳定地嵌入国家战略叙事。

二、制度构建的逻辑与特征

制度构建是指为落实科技安全目标而设立的规则体系与组织载体，而能力构建是指科技安全目标在实际运行中的实现程度。要理解俄罗斯科技安全制度构建的逻辑，需要考察其制度设计的阶段性特征，以及制度与能力之间的转化张力。

关于俄罗斯的制度构建进程，2014年至2022年构成一个相对独立的观察时段。在这个阶段，俄罗斯受西方的制裁压力客观存在，但范围和力度边界明确。俄罗斯经济在经历短暂受挫后于2016年恢复稳定，为制度调整提供了相对宽松的环境。在这一时期，增强国家能力和维护国家安全是俄罗斯科技政策的核心指向。

（一）制度设计的三个支柱

俄罗斯科技安全制度建设集中在科研治理架构、进口替代和人才培养三个方面。

科研治理架构层面。一方面，为消除苏联解体后科学院系统在资产管理领域积累的寻租空间，俄罗斯自2013年开始推进科学院改革。2013年9月，俄罗斯通过第253号联邦法，将俄罗斯科学院、医学科学院和农业科学院三院合并为统一的科学院，并由新成立的联邦科研组织署管理研究机构的资产。改革旨在将研究机构的行政管理和资产支配权从科学院系统转移至联邦政府。科学院仅负责科研指导性工作。另一方面，2013年，俄罗斯科学基金获批成立。与1992年成立的俄罗斯基础研究基金不同，俄罗斯科学基金以公开竞争形式运作，立足国家战略进行资助布局。此后数年间，俄罗斯科学基金逐步取代了俄罗斯基础研究基金在基础研究领域的主导地位。2020年1月获批的《2021—2030年前基础科学研究发展计划》首次将基础研究明确定位为“国家安全的基础”。资助方向的调整由此获得了正式的制度确认。基础研究在民用科学预算中的占比从2013年的26.4%提升至2021年的35.9%。俄罗斯科学基金的资助规模持续扩大，资助方向进一步向国家安全相关领域倾斜。两项制度调整使科研资源配置权向联邦层面集中，旨在加强国家对科技优先方向的设定能力。

进口替代层面。在克里米亚事件后，美欧对俄实施制裁，俄罗斯多个工业领域的进口依赖问题随之暴露。2014年9月，俄罗斯政府批准了覆盖近20个工业部门的进口替代实施计划。同年12月，《俄罗斯联邦工业政策法》颁布，为进口替代提供了法律框架。2015年5月，梅德韦杰夫在部门进口替代计划会议上将进口替代定位为“无论制裁是否持续都要继续执行”的长期事项。同年8月，俄罗斯政府成立由总理直接主持的联邦进口替代委员会，协调各部门的进口替代工作。随后，俄罗斯工业和贸易部发布了覆盖医药、农机、机床和船舶设备等领域的部门计划，总计涵盖超过两千个具体项目。各项配套措施相继出台。在采购端，2015年第719号政府令确立了工业产品“俄罗斯制造”的认定标准，为政府采购的国产优先提供了操作依据。在融资端，2015年成立的工业发展基金于当年批准了74个项目，提供资金246亿卢布，吸引私人配套投资1530亿卢布。军工领域的进口替代以行政指令直接推动。2015年3月，主管国防工业的副总理罗戈津宣布，国防订货的外国设备采购不再获得国家资金支持，国产化率要从5%起步分阶段提升至20%。同年，国防工业综合体确定了640项需要替代的北约和欧盟产的武器与军事装备零部件，其中，571项计划于2018年前完成国产替代。

人才培养层面。21世纪10年代上半期，俄罗斯科技人才基本面已经出现明确的消极信号。2010年至2020年间，29岁以下研究人员数量减少了20.5%。科研职业对年青一代的吸引力持续走低，薪酬水平、住房条件和职业发展通道均缺乏竞争力。为应对人才流失危机，俄罗斯政府通过多项联邦专项计划和总统令，构建了人才培养制度。2013年5月，《2014—2020年创新科学和科教人才联邦专项计划》获批，由俄罗斯科教部统一协调，覆盖实验室资助、青年学者研究项目、博士后岗位和国际学术流动等环节。2015年3月，俄罗斯总理梅德韦杰夫批准《2016—2020年国防工业综合体组织的中等职业教育和高等教育人才培养计划》，提出五年内为国防工业综合体定向培养约9.5万名专业人才。2016年12月，第642号总统令批准的《俄罗斯联邦科学技术发展战略》，将青年人才发展列为五大优先任务之一。在此基础上，人才培养制度保障自2018年开始从个体层面上升至机构层面。2018年5月，“科学”国家项目获批设立，要求39岁以下研究人员占比在2024年前提升至50.1%，保障青年学者专项资助在科学基金和基础研究基金中的份额逐步扩大。该项目2018年至2024年的预算总额约为6360亿卢布，包括建立900个新的研究实验室和15个以上世界级科学教育中心。2019年，俄罗斯的世界级科学教育中心项目启动，首批设立5个中心。2021年，“优先2030”联邦计划启动，面向高校进行系统性能力提升。至2022年年底，已有121所高校加入该计划，首批资助金额分三档，最高档每校每年获约9.94亿卢布。2022年年初，“先进工程学院”联邦项目启动，首批30所高校与高科技企业共建，按照企业实际需求定制工程人才培养方案，联邦预算提供首批约25亿卢布资助，企业承诺配套约40亿卢布。

（二）制度推进的节奏特征

考察制度构建的推进节奏，可以发现，制度框架的建立迅速且形式完整，然而，框架内部的实质性填充普遍滞后。这种“框架先行、逐步填充”的模式在三个领域表现各异。

科研治理架构层面。制度调整改变了科研资源的配置方向，但更大的制约因素来自研发投入的总量和科研基础设施的实际状态。俄罗斯研发支出占GDP的比重长期处于1.0%上下，与经济合作与发展组织（OECD）国家约2.7%的平均水平相比，存在明显差距。在研发固定资产中，五年机器设备的占比从2015年的47.4%降至2021年的37.1%，设备老化同步挤压实验层面的执行条件。决策权集中使科技安全相关领域获得了优先保障，但制度工具改变的是资源配置的方向，而资源总量的规模和基础设施的更新速度取决于经济增长和国家总体预算分配。同时，垂直管理体系推进还遭遇了科学院系统内部的持续抵制。2013年，改革法案在未经科学界讨论的情况下快速通过，引发三十余位院士和通信院士联名发表公开信拒绝加入“新科学院”。法案通过后，科研业务与资产管理分属科学院和联邦科研组织署两个系统。行政介入加重，使科学官僚主义膨胀，联邦层面的制度设计与科学界的实际执行之间始终存在张力。

进口替代层面。进口替代降低高技术领域外部依赖成效有限。盖达尔研究所调查显示，进口替代政策实施后企业采购国产设备的比例短暂上升，但随后即回落至政策前水平。俄罗斯高等经济大学2018年的企业调查得出了相似的结论：65%的受调查企业更换了折旧设备，但近半数企业设备使用年限仍在10年至30年之间；超过半数的企业不认为投资能提高其竞争力。因此，调查报告将此概括为进口替代“取得了数量而非质量的成果”。即便在政策力度最大的国防工业领域，关键环节的替代同样滞后。在2014年乌克兰切断对俄军用舰艇发动机供应后，多艘在建护卫舰被迫延期交付。虽然俄罗斯副总理罗戈津承诺于2018年前完成186项乌克兰产零部件的国产替代，但实际进度落后于时间表。2019年，俄罗斯总检察长柴卡公开表示，国防工业的进口替代“仍是一个问题”，且违反外国设备采购禁令的情况持续被发现。

人才培养层面。尽管2013年以来的各项政策覆盖了从个体资助到高校能力建设的多个层面，但人才培养的固有周期并不随制度工具的投放而缩短。一位研究者从进入培养体系到独立产出成果至少需要十年，而俄罗斯被全面制裁后的人才外流使等待产出成果的时间窗口进一步收窄。2022年12月，俄罗斯数字发展部部长沙达耶夫向国家杜马确认，当年，约有10万名IT专业人员离开俄罗斯且未返回，约占IT从业人员的10%。人才培养的固有周期尚未结束，而外部冲击已经到来。

综观2014年至2022年三个制度领域的推进，可以发现，这种“框架先行、逐步填充”的制度惯性与俄罗斯所受的外界制裁强度直接相关。在温和制裁的条件下，俄罗斯维持原有制度的代价低于启用替代方案的成本。因此，行政成本低的制度调整推进迅速，而需持续财政投入的领域在外部压力有限的条件下推进迟缓。同时，制度框架的建立向外界释放了政策信号，也保留了根据实际条件调整执行节奏的余地。在2022年全面制裁骤然“降临”后，被推迟的“填充”被迫在更苛刻的条件下接受检验。

三、制度调整的困境与能力转化的“瓶颈”

2022年2月后，西方对俄罗斯的技术制裁转变为近乎全面封锁，“框架先行、逐步填充”的制度惯性被打破。为应对更严峻的制裁压力，俄罗斯在制度构建领域延续并强化了既有的方针政策，也补充了新的制度工具。2023年发布的《技术发展构想》将技术主权从模糊话语变成可考核的制度对象，而2024年版《科技发展战略》将当前阶段界定为“动员式发展”阶段。由此，俄罗斯高层认知升级，为制度工具提供了改进方向。

（一）2022年后的制度延续与新工具

在延续既有政策方面，科研治理领域在资源配置方面延续了集中化方向。俄罗斯科学院自2013年改革后已逐步从科研管理机构转变为国家鉴定咨询机构。在2022年9月克拉斯尼科夫接任院长后，这一转向进一步提速，科学院职能更加明确地向国防和产业需求靠拢。2022年，俄罗斯基础研究基金会正式更名为俄罗斯科学信息中心，全部资助职能移交俄罗斯科学基金会。由此，俄罗斯科学基金会成为联邦层面唯一的科学资助运作机构。

2022年后，俄罗斯的进口替代从采取弹性空间较大的渐进路线转向有硬性时限的强制路线。在关键信息基础设施领域，2022年3月和5月相继发布的第166号和第250号总统令，要求政府机构和关键信息基础设施运营者限期停用外国软件。总统令自2025年1月1日起正式生效。不过，在实际执行中，部分主体将计算机和软件整体界定为“软硬件综合体”，以便争取将过渡期延至2030年。此外，工业软件和嵌入式系统领域替代缓慢，遗留系统的整体迁移进度滞后于制度设定的时间表。硬件领域的进口替代主要在军工和芯片制造两个方向展开，但均呈现低端可替代、高端难突破的梯度格局。舰船用俄产喷水推进器于2024年实现批产，然而，精密制造和微电子环节依然存在技术天花板。在芯片制造方面，2023年10月，俄罗斯工业和贸易部公布了产业发展路线图，计划在2030年前投入约3.19万亿卢布，分阶段实现65纳米、28纳米和14纳米制程量产。以当前130纳米为主流工艺的产业基础衡量，28纳米量产需要跨越多个技术代际，且投入规模与执行进度是否匹配，仍有待验证。

人才领域的制度加大了对人才的吸引力度与范围。2022年3月第83号总统令为获得政府认证的IT企业提供了一系列叠加性优惠，包括企业所得税降至零、适龄员工兵役延期以及暂停对IT企业的税务审计等。事实上，制度的“拉力”在安全环境急剧恶化形成的“推力”面前效果有限。此外，俄罗斯开始在既有科教项目上进行扩容。先进工程学院从首批的30所扩展至50所，覆盖面有所扩大。“优先2030”联邦计划的核心评价指标从国际大学排名导向转向国家技术优先方向导向，项目目标与科技安全议程的耦合度得到提升。扩容在制度层面是顺势之举，但项目覆盖面扩大并不等于单位投入强度的同步增加，且在财政约束下还存在资源稀释的风险。

在补充制度工具方面，为应对国际学术基础设施对俄断供，俄罗斯着手构建国内期刊评价体系。在2022年3月Webof Science和Scopus对俄罗斯的机构关闭访问后，俄罗斯政府暂停了国际期刊论文发表的硬性要求。俄罗斯科学引文索引（RSCI）随之成为替代性主平台，同时，俄罗斯高等鉴定委员会于2022年年底推出覆盖2587种期刊的国内期刊分级目录。该分级目录为俄罗斯科研机构在失去国际索引后提供了可操作的发表与评价依据，但学术标准从国际体系向国内体系的转换仍处于磨合之中。

在进口替代领域，主要有三项操作性工具在2022年后集中推出。第一项面向需求识别。2022年6月，俄罗斯总理米舒斯京下令建立35个行业能力中心和2个全系统应用软件能力中心，将超过300家大型工业客户与国产软件开发商纳入统一的协调框架。截至2023年年中，各中心识别出670项关键行业需求，批准了约162个替代开发项目。第二项对政府采购商品的国产化率提出要求。政府采购分级制将国产优先原则转化为分层规则，设立外国商品的禁止采购清单与限制采购清单。不过，在操作上，分级制的执行效果取决于产品本身的市场供应量和性价比。当国产产品供给不足、性能不佳时，采购单位往往会变通执行上述规则。第三项开辟了替代性获取的合法通道。平行进口经2022年第46号和第213号联邦法被纳入制度框架，而且，清单内商品进口不构成侵权。逆向工程以技术开发署为国家运营商，截至2025年，已向374个项目拨款，项目总额超173亿卢布。

在人才培养领域，2022年4月第231号总统令宣布2022年至2031年为“科学技术十年”，围绕吸引青年科技人才等任务出台了18项倡议。制度安排将人才政策的规划尺度延伸至十年周期，但从短期看，人才外流的趋势难以及时遏制。

（二）能力转化的结构性“瓶颈”

2022年后的制度变化延续并强化既有政策方向，也补充了此前缺失的工具。同时，制度工具的操作性与2014年至2022年间相比得到明显改善，但设备更新、人才回流和关键技术替代并未因工具到位而自动跟进。能力转化的“瓶颈”具体体现在三个方面。

第一，资源投入的规模制约。在财政约束下，即使是优先级最高的领域，实际获得的资金支持也难以满足战略目标的需要。然而，“动员式发展”阶段需要相应投入与之匹配，而俄罗斯财政状况在全面制裁下面临更大压力。两者之间存在明显张力。

第二，时间尺度的刚性约束。行政指令可以缩短决策周期，但无法缩短技术研发的自然周期和人才培养的代际周期。芯片制造从130纳米跨越到28纳米需要经历多个技术代际的积累，即便投入充足也需数年时间。人才培养周期，例如独立研究者的培养时长，至少需要十年。时间构成了制度与能力之间最难以逾越的屏障。

第三，市场主体的响应惰性。即使在2022年后制裁全面升级，部分领域的进口替代仍面临替代动力不足的困境。若俄罗斯国产产品在性能、价格或供应链稳定性上无法形成有效替代，禁令在实际执行过程中就会难以落实。

四、思考与启示

对比俄罗斯科技安全在认知、制度、能力三个维度的发展情况，可以看出，三者存在明显差距。认知在2009年至2016年间基本定型，制度在2014年至2022年沿三个领域持续产出，框架覆盖面与完整度可观。在各个制度领域，资源配置规模与战略优先级之间的缺口始终未能弥合。制度从纸面到能力的转化，无法绕开投入规模、累积时间和供给结构的约束。

俄罗斯科技安全建设实践揭示：第一，科技体制调整在外部压力不大时推进的成本远低于压力骤升后仓促追赶。俄罗斯在温和制裁期间以行政指令快速建立了进口替代的制度框架，但设备更新和工艺替代等需要持续投入的环节被推迟，全面制裁后被迫在更苛刻的条件下弥补此前遗留的缺口。第二，科技安全制度建设的真正“瓶颈”集中于能力转化环节，行政手段存在效用边界。认知可在危机前先行成型，制度可在压力下集中创设，能力却只能以固定节律缓慢累积，两者的时间尺度并不对齐。科技安全制度建设因此不能停留在话语层面，资源配置的规模、方向和持续时间决定了能力能否跟进。

（本文刊登于《中国信息安全》杂志2026年第6期）

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