特朗普第一任期以来，美国对出口管制体系进行了系统性革新，首先是国会层面通过2018年《出口管制改革法》，将出口管制建立在永久性法律授权基础之上，而非设置固定有效期限。随后，总统依据该法授权，推动建立新兴和基础技术识别机制，并加快制定相关技术领域出口管制措施。拜登政府延续并强化这一政策路径，围绕半导体、人工智能、量子信息等关键技术领域实施更加精细化和针对性的管控措施。特朗普第二任期以来，出口管制更多被作为外交和经贸谈判工具使用，截至目前尚未出台针对新兴技术领域的系统性出口管制措施。

鉴于新兴领域技术的管制事关国家安全，2018年《出口管制改革法》第1758节授权总统建立跨部门、持续性的识别和评估机制，用于确定需要重点关注的新兴和基础技术，并根据国家安全和外交政策需要采取相应出口管制措施。对于新兴技术的列管，通过国际多边出口管制机制实现协调一致，有助于扩大管制覆盖范围并提高执行有效性。为此，美国首推国际多边机制，同时以单边临时管制推动多边列管。俄乌冲突后，国际出口管制多边机制在部分敏感技术领域形成共识的速度有所放缓。在此背景下，美国逐步加强与盟友开展“小多边”或诸边协调，通过协调一致的出口管制措施扩大限制范围，形成覆盖关键技术供应链的协同管控体系。

1．优先实施多边管制从而实现最大范围的协同共管

在国际出口管制多边机制中，新兴技术列管主要体现在瓦森纳安排和澳大利亚集团两个机制。自2018年以来，瓦森纳安排增列多项“已开发或处于开发”的技术。每次美国都是首个将多边管制内化于国内管制清单的成员。为体现重视程度，在落实多边管制时，美国优先增列已开发或处于开发的技术，后续再修订其他物项，例如：

2018年瓦森纳安排全会后，美国商务部产业与安全局（BIS）首先通过规则对微波分立晶体管、连续性软件、后量子加密、水听器用传感器和空中发射平台等5项已开发或处于开发的技术实施出口管制，到2020年才对全会决议涉及的其他物项进行修订；

2020年10月，美国根据2019年瓦森纳安排全会成果，将增材制造、极紫外光刻软件、12英寸硅片生产技术、监控技术、数字取证或调查工具、亚轨道飞行器等新兴技术纳入管制范围，并于2021年3月完成对其他物项的修订；

2022年8月，美国根据2021年瓦森纳安排全会成果，将超宽禁带半导体的氧化镓和金刚石衬底、全环绕栅极晶体管开发软件、燃气轮机压力增益燃烧技术等新增技术纳入管制范围，并于2023年2月完成对全会决议其他物项的修订。

2．以单边临时管制推动国际出口管制多边机制列管新兴技术

为加快对新兴技术的多边管制，美国不断通过第1758节的授权，先通过国内识别和临时管制程序实施限制，再推动相关技术进入多边机制讨论。

目前，在澳大利亚集团框架下，美国推动的新兴技术列管主要涉及核酸合成器软件、海洋毒素和多肽合成仪：

（1）2020年11月，美国将核酸合成器软件确定为第1758节技术，并通过拟议规则提出ECCN编码为2D352的分类建议，先行实施单边管制。同时，美国推动澳大利亚集团讨论相关管制。2021年5月，澳大利亚集团年会确定列管后，美国于2021年10月发布最终规则，对国内的管制措施进行调整；

（2）2022年5月，美国依据第1758节程序启动对部分海洋毒素相关技术的管制评估，并提出拟议ECCN编码为1C351.d的建议。澳大利亚集团随后于2022年相关会议中完成相关技术协调，美国于2023年1月发布最终规则，对管制措施进行优化；

2022年9月，美国对自动多肽合成仪启动第1758节程序，并拟议ECCN编码为2B352.k。2024年6月的澳大利亚集团全会就出口管制达成一致，并根据成员意见调整技术参数，随后美国于2024年12月通过最终规则对技术指标进行优化。

3．通过诸边优惠待遇吸引盟友实现协同共管

2022年10月7日，BIS发布的先进计算和半导体制造管制规则（即通常所称“1007规则”），以新增物项、增列管制原因、增加外国直接产品规则、限制“美国人”活动等行为，限制中国获得先进计算芯片、开发和维护超级计算机以及制造先进半导体的能力。

美国原计划通过第1758节程序在瓦森纳安排推动多边管制。但受俄乌冲突等因素的影响，瓦森纳安排层面对部分先进技术领域的列管进程缓慢。对此，美国开始更多采用诸边协调的模式。

美国开始通过诸边形式联合盟友：先是施压日本和荷兰配合美国的半导体出口管制，随后以“与盟友一起对量子计算和其他先进技术实施管制”为由对量子计算等新兴技术实施诸边管制，逐步形成基于“共同安全关切”和“供应链安全”理念的技术出口协同模式。

为增强盟友参与积极性，美国通过设置许可例外机制和IEC国家列表制度，对与美国出口管制政策保持一致的国家给予便利化待遇。对配合美国管制的国家实施优惠待遇，即如果与美国管制范围完全一致，可以无须许可；如果不完全一致，则需要履行申请许可的程序。美国通过多次更新列表，对政策协调程度较高的盟友提供制度激励，同时推动其他国家进一步调整出口管制制度。

当前，新兴技术快速发展，美国通过完善国内出口管制制度、推动国际协调以及强化盟友合作，不断扩大对关键技术流动的影响力。总体来看，美国正在从传统以物项清单为核心的出口管制模式，向涵盖新兴技术识别、国内先行列管、与盟友加强协调等环节的综合性管制体系演进。这一趋势在一定程度上强化了美国在关键技术领域的规则影响力，同时也增加了全球技术合作的成本，影响了国际产业链供应链的稳定运行。

（机工智库研究员/赵秋艳）

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