美国授权私营企业参与“网络私掠”，意欲何为？
过去，美国私营企业通过提供网络威胁情报等方式实现美国网络安全领域的公私合作；如今，它们可能在政府授权下越过国境，秘密进入境外信息系统，甚至操纵、中断或摧毁相关网络和数据。这一政策的转变，都与美国最新签署的一份备忘录有关。
8月12日，美国总统特朗普签署备忘录，授权私营企业对跨国网络犯罪组织实施网络攻击，也就是所谓的“网络私掠”（cyber privateer）。这一新政策引发了大量的关注和讨论。据《金融时报》报道，谷歌和微软等多家企业表示，已准备好帮助政府打击网络犯罪。那么，这一政策对于美国和其他国家到底意味着什么？会产生何种影响？又应当如何加以应对？
01 “网络私掠”：美国走向“主动网络防御2.0版”
从内容上看，需要承认网络私掠的授权范围是相对有限的。备忘录并未给予企业面对网络威胁开展自由反击的权利，而是要求国家协调中心设立专项计划，由司法部和国土安全部共同监督。参与企业须与有关部门签订合同，并可能被要求缴纳不少于100万美元的保证金。
然而，这一看似严格的要求，仍然存在着不易被察觉的风险。美国私营企业获准实施的网络行动，已明显超出传统的防御范围：备忘录提到的“网络侦察行动”，包括未经所有者授权、以保持隐蔽为目的进入境外系统收集信息；而“网络效果行动”则可以操纵、干扰、拒绝或摧毁境外系统和网络。由于这一政策类似于美国独立战争期间动员平民对抗敌手的私掠战略，因此被外界称为“网络私掠”。
将网络私掠政策置于美国的网络战略演变中看，其含义便更加清楚。早在2018年，美国国防部便已提出向前防御战略（Defend Forward），强调在恶意网络活动抵达美国网络之前，即在源头予以干扰或阻断，其主要依靠政府和军方力量在本国网络边界之外的持续交手。如果说这一阶段的主动网络防御可以被称为是1.0版，那么备忘录此次将私营企业的技术力量纳入国家跨境网络活动体系，则可以称之为美国网络防御的2.0版。备忘录甚至坦言“美国私营企业的产业规模、响应速度与技术储备将为美国构筑关键的进攻性网络优势”。
从原因上看，网络私掠反映美国借私营部门扩充网络能力的现实诉求。美国前军方网络法律顾问加里·科恩指出，美国网络司令部的主要任务是应对境外国家行为体构成的网络威胁，而非打击网络犯罪活动。因此在此基础上，授权经审查的私营企业实施网络侦查和网络效果行动，可以在不大幅扩充政府机构的情况下迅速增加可调用的网络力量，使美国一端应对国家级网络威胁，另一端打击跨国网络犯罪。
与此同时，授权网络私掠仍牵涉到一种潜在的可能，即该举措客观上可使美国政府借由私营企业规避国家责任。《备忘录》虽然规定参与企业代表联邦政府行动并接受政府指挥和监督，但相关合同与行动指令目前似乎并没有对外公布的迹象。行动一旦暴露，受害国可能看得见企业出手，却难以取得美国政府在背后指挥和控制的直接证据。借助这种信息不对称，美国政府可以将争议性网络行动隐藏在私营企业之后，在保留实际控制力的同时降低自身面临的政治、外交和法律风险。
02 当私营力量被推向前线，谁来承担失控的代价
对其他主权国家而言，仍存在受到美国私营企业网络攻击的现实风险。备忘录把行动对象限定为境外网络犯罪组织，但又同时规定：除非存在明确情报证明某一组织属于外国政府机构或完全受外国政府指挥，否则推定其并非政府组成部分。这一设定使得网络私掠行为只能受制于美国国内的审批，而不受目标所在国影响。一旦情报不完整、身份判断错误（甚至不排除特定情况下的“有意误判”），被美国认定为属于境外犯罪组织的系统若实际属于外国政府，网络执法就可能会演变为国家间事件。
从法律角度看，这一行动将有可能侵犯他国的主权，并引发难以进行法律归因的现实风险。其中，关于主权原则在网络空间的适用，当前仍面临着适用标准与门槛上的分歧。美国主张并非所有未经许可进入他国计算机系统的行为都当然构成国际不法行为。而中国等国家认为各国未经许可不得进入另一国的网络基础设施或侵入其管辖范围内的网络系统，也不得实施网络监控、窃密和破坏活动，否则将构成对他国网络主权的侵犯。若依我国等国家采取的立场，美国便不能以国内授权或跨境执法目的排除有关行为侵犯我国主权的违法性。在法律归因层面，又由于其网络行动的隐秘性，导致受害国无法依照国家责任法将行为归因于美国，从而产生更多的法律难题。
更深层的危险在于网络私掠的扩散效应。多名美国前政府官员、网络安全企业高管表示：“这套新政策落地难度极大，会让本就充满不确定性的现代网络对抗局势变得更加复杂。”如果美国率先把网络私掠制度化地推向跨境网络行动前线，其他国家很可能以相似的安全理由加以跟进，企业也可能成为国家竞争的新代理人。届时，网络攻击的主体更多、门槛更低、关系更隐蔽，外交协调和执法合作反而会被猜疑取代。网络私掠就可能从一项美国的政策主张，演变为加剧网络空间军事化和冲突升级的危险先例。
03 美国网络私掠带来的启示与应对
通过以上分析不难看出，美国授权私营企业参与境外网络行动，反映出网络空间国家竞争正在由政府主导向社会力量深度参与的方向发展。网络私掠既可能成为进攻性网络行动扩散的开端，也展示了美国整合企业技术力量、运用法律叙事服务网络战略的两套手法。应对这套组合拳，既要防范其模式扩散，也要对内整合网络力量、对外争夺规则解释权。
在警惕模式扩散方面，需要警惕各国进攻性网络能力加速网络空间军事化、冲突化的倾向。美国此次授权可能产生明显的示范效应，推动更多国家借助本国科技企业弥补政府网络力量不足。因此，在有条件的情况下，有关各方应持续关注该计划的企业准入、目标选择和任务审批情况，尤其要警惕其行动对象由跨国网络犯罪组织逐步扩大至其他国家机构、企业和关键基础设施。
在对内整合网络力量方面，美国把企业技术转化为国家网络能力的做法亦存在值得我国学习之处。我国可结合网络空间军民融合需要，进一步完善政府部门、科研机构和网络安全企业之间的协调机制，统筹运用国家与社会两方面资源，推动具备突出技术能力的企业依法参与国家网络安全保障。当然，这么做并不是为了效仿并推动网络空间的冲突升级，也不是鼓励授权我国私营企业直接对外开展网络攻击。对于企业参与的重大网络安全行动，仍应当慎之又慎，既充分调用社会技术资源，又防止权责脱节带来行动及外交风险。
在对外争夺规则解释权方面，国家在法律上既要善于立规则，也要敢于用规则。美国在网络空间法律战的突出特点，是一手为自身行动松绑，一手对他国行动施压。在过往法律实践中，美国一方面以设置主权侵犯门槛、政治间谍与经济间谍二分等主张放宽对本国行动的限制；另一方面则指控他国开展经济间谍，进行点名批评，展现了其强大的话语塑造能力。而美国此次网路私掠政策，则将很好地利用其对网络主权侵犯门槛的塑造，使美国企业有能力和依据对外开展行动。这一做法反映出，网络空间的法律战，仍然至关重要。对于美国此次网络私掠政策，我国可以围绕网络主权、国家责任和跨境执法等问题持续宣示立场，明确未经授权进入我国信息系统构成对网络主权的侵犯，并通过联合国等多边平台推动相关主张转化为国际共识。与此同时，亦有必要为我国未来网络空间可能开展的政策预留法律证成空间，提高国家在网络空间适用法律的话语权和能力。
（于昊昆，武汉大学国际法研究所博士生；黄志雄，武汉大学国际法研究所教授、网络治理研究院院长）
备忘录内容详见：
https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2026/08/expanding-capabilities-to-combat-transnational-cyber-enabled-crime/
文稿 | 于昊昆 黄志雄
编辑 | 赵子于 兰琦钰
审核 | 黄志雄 于昊昆
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