作者：北京海鹰科技情报研究所 柳别齐

以五角大楼为核心对象，美国于1970年代启动了新一轮的国防体制改革，历经福特、卡特和里根三届政府，逐渐形成了如今仍在运行的美国国防体制的基本框架。正是在这一轮改革中，美国政府将国防预算重组为三个部分，即国防部预算（军费）、能源部核武器预算与其他国防相关预算。然而，重组入每年数千亿美元国防预算的资金实际上还有第四部分，这便是“以国家安全为考虑”嵌入其中的美国情报预算，即美国国防黑色预算。

图1 FY2021-2023美国空军预算结构

美国空军预算账户是黑色预算嵌入的主要入口，空军预算总额的18%皆为黑色预算。空军将其称为“非蓝预算”，声称对这部分预算并没有决定的能力。

一、铁幕背后，国防黑色预算的由来

在1970年代的美国国防体制革新中，为改善美国情报活动的监督和问责机制，美国政府对1947年以来一直运行的国家外交情报计划（NFIP）启动了改革。此项改革主要是将中央情报局（CIA）的预算与国防预算中与国家情报相关的部分合并，由国防部与中央情报局协商管理，并接受国家安全委员会（NSC）的统一监督。

与此同时，国防部保留了战术及战役行动情报计划（TIARA）预算的单独管理。1994年，五角大楼又创建了名为联合军事情报（JMIP）的新计划，虽然同样是用于国防部的情报活动，但该计划的预算资金却是与战术及战役行动情报预算分别拨付管理的。

图2 FY1965-FY1994美国国家外交情报计划预算趋势

1994财年国防授权法披露了美国情报计划的部分信息，当时情报预算的额度信息同样被列为机密事项，并不披露具体数值

进入21世纪，随着反恐战争的打响，美国政府将依靠“人力情报”（HUMINT）来进行情报体系建设的思路（以中央情报局为代表）转变为依靠“信号情报”（SIGINT）来进行情报体系建设（以国防部国家安全局为代表）的路线，运行多年的三套情报计划因此得到了进一步整合。2004年，根据《情报改革与恐怖主义预防法案》，国家外交情报计划（NFIP）被重组为国家情报计划（NIP），并设立国家情报总监办公室（DNI）以统筹国家情报计划的执行管理。2005年，五角大楼发布了国防部长备忘录正式将联合军事情报计划、战术及战役行动情报计划合并为军事情报计划（MIP）。以国家情报计划与军事情报计划为主体的美国情报计划新架构由此形成，除了国土安全部仍保留一小部分的独立情报计划权限外，美国19个情报机构的所有活动及资金皆由国家情报计划与军事情报计划支持。

表1 美国国家情报计划与军事情报计划构成表

二、冰山一角，国防黑色预算的投资额度

国会、白宫以及情报机构三方关于情报预算信息披露的争论已经持续了多年。2007年以来，迫于国会立法，美国政府开始披露国家情报计划预算额度，2010年以来，五角大楼也开始公开军事情报计划额度，这使得我们得以观察到美国情报计划的冰山一角，下图显示了2007财年以来美国情报预算的投资趋势，其名义值从2007财年的635亿美元累积增长至2023财年的937亿美元。

图3 FY2007-FY2023美国情报计划预算与国防预算趋势对比

美国情报计划预算与美国国防预算趋势的高度一致性说明，无论如何划分，其情报活动归根到底都是对其国防军事活动的支持

出于安全目的，美国国家情报计划与军事情报计划的预算资金全部嵌入到了国防预算之中，形成了隐藏在数千亿美元庞大资金中的黑色预算。与名义绝对值紧密伴随奥巴马政府以来的国防预算起伏不同，美国情报预算在国防预算中的占比保持着相对平稳水平的运行，即国防预算总额的10%至11%。

图4 FY2007-FY2023美国情报计划预算相对国防总预算占比趋势

在某种程度上，情报支出的占比趋势大致表明了情报活动对国防军事活动的支持力度

三、管中窥豹，国防黑色预算的投资组成

尽管并不完全相同，但美国国防部年度预算所编列的秘密项目资金与情报预算资金确实有着高度的重合性，可以粗略地认为美国国防部秘密项目预算与其他国防相关预算之和约等于情报预算，对两者展开对比分析，是对美国国防黑色预算展开评估的一种简易方法。

图5 FY2013-FY2023美国情报计划预算与国防秘密预算对比（单位：亿美元）

考虑到国防部预算中军事工程及人员预算仍未披露的秘密资金，以及能源部国防预算中的秘密资金，国防部秘密项目预算与情报计划预算有着高度的重合

通过评估2013财年至2023财年美国国防部秘密项目预算，可以得到美国国防黑色预算投资组成的4种特点：

第一，与国防预算总体分布相比，黑色预算中运维预算不再具备占比优势，其占比均值仅为29%，相较总体运维预算在国防预算中42%的占比有明显差距，反映了黑色预算对采办或者说现代化投资具有更强的倾向性。

图6 FY2013-FY2023美国国防黑色预算分布趋势（单位：亿美元）

第二，与国防预算总体采办预算相比，黑色预算中研发预算的投入力度更大，反映了黑色预算具有更明显的技术投资特点。

图7 FY2023美国国防总预算及国防黑色预算中研发、采购、运维预算的分布对比

第三、黑色预算中研发预算基本全部投资于作战系统项目开发，反映了黑色预算具有明显的战斗力转化需求牵引。

图8 FY2013-FY2023美国国防黑色预算研发项目技术成熟度分布对比（单位：亿美元）

第四、美国空军是美国国防黑色预算的主要嵌入对象，一定程度反映了情报预算活动中天基卫星、侦察飞行器等ISR装备与技术对美国空军国防军事能力的支撑。

图9 FY2013-FY2023美国海、陆、空三军及国防部司局黑色预算趋势（单位：亿美元）

四、窥伺深渊，黑色预算评估展望

尽管美国政府以情报预算称呼这笔数百亿美元的黑色资金，并使用了“嵌入”一词描述其与国防预算的关系，但无论如何，美国情报建设实质上就是美国国防建设的一部分，特别是其对“信号情报”以及ISR装备、技术的投资，更是会直接提升美军的军事能力。

图10 FY2013-FY2023美国空军采办（研发、采购）黑色预算占采办总预算趋势

与美国空军一般声称不尽相同的是，即使空军真的无法掌控，占其采办40%的黑色预算成果大部分都能对其作战能力起到提升效用

作为黑色预算大户头所有者的美国空军，时常在公开渠道“抱怨”其预算账户中近20%是“过户资金”，声称空军并不能决定这些资金的使用。然而，实际情况是，除了以中央情报局为核心的“人力情报”投资不能直接提升其作战能力外，国家地理空间情报局、国家侦察办公室、特种侦察计划所投资建设的天基卫星系统、ISR传感器以及海陆空三军直接掌控的战术情报系统，都是能对其军事能力起到重大跃升作用的。实际上，美国空军历史与仍在推进的诸多秘密项目，如F-117隐身战斗机、B-2隐身轰炸机、KH-11系列间谍卫星、SR-71侦察机、SR-72侦察机以及RQ-170、RQ-180无人侦察机等等武器装备，都是长期在黑色预算支持下展开研制工作的。

图11 SR-72侦察机是美国空军典型的黑色项目

对于“情报”，美国军事界显然有着更丰富的定义，包括RQ-4、RC-135等装备在内，都被美军认为是“情报能力”的一部分

综上所述，对美国国防黑色预算展开评估有着十分重要的意义，可对我针对性展开“预防技术突袭”等工作起到重大的参考作用。然而，展开美国国防黑色预算评估同时也是一项艰巨困难的工作，其本身的高度机密性极大地提高了研究门槛。本文利用310所自建预算历史数据库及系统，结合对总体国防预算的认识，展开了简易的相关统计，作为对美国国防黑色预算的粗浅分析，抛砖引玉以同侪供讨论及更深入的研究。

五、附录：美国情报计划职能

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