近10年来美政府问责局对区块链的关注与研究

张小苗 中国电子科技集团公司第十研究所

在Gartner发布的2022年新兴技术成熟度曲线中，列出了25项值得关注的新兴技术，虽貌似并未直接出现区块链技术，但对于位列其中的网络安全架构、元宇宙、Web3、去中心化身份、非同质化代币、云数据生态系统等等而言，无一是区块链，但无一不含区块链。当不再是高光之下的热点对象时，区块链也许才走到了积淀成为数字场景下核心基础信息技术的重要时刻。

图 Gartner2022年新兴技术成熟度曲线

自2008年比特币诞生以来，区块链及分布式账本技术得到了美国政府的持续关注，与其相关的行业产业也在逐渐发展演变。本文通过整理美国政府问责局从2013年5月到2022年间9月公开发布的提及区块链相关内容的42份报告（参见文后参考报告列表），分析了其对区块链技术的关注要点和研究重点。

美国政府问责局的基本情况

美国政府问责局（GAO，Government Accountability Office）成立于1921年7月1日，是美国联邦政府最高的审计与监督机构，为美国国会提供审计、评估和调查服务，其负责人为美国总审计长（Comptroller General）。同年颁布的预算与决算法案要求GAO“在政府内部及其他领域内，调查一切有关收入、支出以及公共资金申请的事项，并且向总统和国会提供报告，着眼于如何在公共开支中获得更好的经济性与更高的效率。”

图 美国政府问责局

GAO是美国政府电子数据的官方发布机构，它每年会发布几百份报告，主要类别包括美国政府的财政报告、美国公共债务、五年战略计划和司法审计与调查服务。自1995年起，GAO也开始承担科技评估的工作，主要“对技术创新与社会、环境和经济之间重要的主要、次要、间接和延迟相互作用，以及这些相互作用的当前和可预见的后果和影响，进行彻底和平衡的分析”。

GAO的科学、技术评估和分析（STAA）团队

2019年1月29日，GAO成立了一个全新的科学、技术评估和分析（STAA）团队，主要为国会提供帮助其做出前瞻性决策所需的技术评估和技术服务，主要包括：

• 评估关键技术及其相关政策选择

• 开发和收购复杂项目的最佳实践指南

• 监督联邦的科学、技术和研究计划及政策

• 将前沿数据科学应用于审计工作的工具和策略

自成立以来，STAA就各类复杂科学技术问题进行了及时且相关的分析，主要包括：

• 发布了46份科技问题的技术评估和简短解释

• 发布了28份审计报告和147项建议，其中36项建议政府机构已实施

• 与23个国会委员会合作

• 与国家医学院合作完成了两份联合发布的报告，另一份报告正在进行中

• 在420多个外部活动中发言

• 就科技问题进行了10次听证，并为其他25次政府问责局与科技相关的听证提供了科技支持

• 为78份GAO报告提供了工程科学方面的深入分析

• 在19项技术评估中，利用了280名顶尖专家的专业知识

• 将员工从2019财年的49人增加到2022年7月的129人，其中，员工专业知识涵盖从科技政策分析师到物理科学家、从工程师到通讯员

• 截至2022年7月，员工共持有100个高级STEM相关学位，包括32个博士学位

STAA有一个创新实验室（Innovation Lab），作为立法部门中唯一的实体，拥有最先进的基于云的实验评估平台，旨在促进技术创新，提高GAO的监督效力和效率。在这个平台上，创新实验室探索了AI、数字账本技术（区块链）、云服务、零信任架构和扩展现实等领域的新兴技术。

图 创新实验室关注的技术领域

GAO对区块链技术的持续关注

GAO-13-516是GAO提及区块链技术的第一份报告，重点介绍的是基于区块链技术构建的比特币等虚拟货币涉及的税务问题。此后与区块链技术相关的报告中均不可避免提到了区块链技术在虚拟货币、数字经济等方面的金融行业应用，并明确表达了严谨的监管态度。鉴于美国银行体系的私有体制等重要原因，2022年2月，美国国家科学技术委员会（NSTC）发布的新版关键和新兴技术（Critical and Emerging Technologies，CETs）清单将区块链技术归为金融技术，足见美国政府对区块链技术在金融领域地位重要性的肯定。

GAO-17-361首次详细介绍了区块链和分布式账本技术的概念，强调分布式账本技术有可能成为一种近乎实时地进行数字资产转移的安全方式。

图 区块链是如何运行的

GAO-18-396SP是GAO的2018-2023战略计划，宣布将区块链技术列为有潜力改变社会的五种新兴技术之一，提出建议联邦政府加大对该类技术研究经费的投入。在2020、2021、2022财年的三份预算申请（GAO-19-403T、GAO-20-429T、GAO-21-407T）中，均强调了对基因组编辑、人工智能和自动化、量子信息科学、脑机接口和增强现实，以及加密货币和区块链等五种新兴技术的科学和技术趋势进行认识和评估，也是正在进行的战略规划工作的一部分。

图 2018-2023战略计划：影响政府和社会的趋势

GAO-19-704SP是STAA就区块链技术发布的第一份科技聚焦报告，提出分布式账本技术（例如区块链）允许用户在不需要中央授权的情况下进行数字交易，可以从根本上改变政府和行业的行为方式。其中，说明了区块链包括账本的透明度、降低劳动力成本、提高数据质量和可靠性等优点，而且适用于除金融以外的供应链和物流、新闻、能源、医疗和政府等多个行业。与此同时，也指出区块链技术面临“POW”模式能源使用过度、共识的马太效应、加密货币被盗的安全风险、难以对持久账本的错误进行修正、易被用于逃税或洗钱等非法行为、缺乏监管等挑战。GAO-21-534SP是STAA就数字疫苗证书发布的科技聚焦报告，提出可以利用区块链解决个人健康信息的数据安全和所有权问题，并支持数字信息的加密传输。GAO-22-105990是STAA就非同质化代币（NFT）发布的科技聚焦报告，提出基于区块链对数字资产进行验证、存储和跟踪。

图 集中式账本和分布式账本之间的差异

GAO-22-2SP介绍了GAO2022-2027年的战略计划中的关键工作，提到通过创新实验室的努力，提高对区块链等新兴技术的认知和支持，促进新兴技术对GAO工作的影响，并通过与联合财务管理改进计划（JFMIP）合作，研究和发布开发或有助于联邦财务管理社区知识库的关键实践，包括区块链技术和身份验证方面的工作。

图 2022-2027关键努力

GAO-22-104625是GAO对区块链技术的最新评估报告，分析了作为新兴技术区块链为应用带来的好处和面临的挑战。报告指出区块链结合了多种技术，可以为没有中央机构（如银行）的多方交易提供可信、防篡改的记录。区块链可用于各种金融和非金融应用，包括加密货币、供应链管理和法律记录等。GAO发现区块链对一些应用程序很有用，但对其他应用程序却很有限，甚至有问题。例如，由于其抗篡改性，它对于涉及许多不一定相互信任的参与者的应用程序可能很有用。但对于一些受信任的用户来说，它可能过于复杂，传统的电子表格和数据库可能会更有用。此外，针对区块链提出了四个政策建议，包括制定标准、监督、教材和合适的应用，可以帮助提高区块链技术应用的收益并减少所带来的问题。

图 区块链有许多潜在的非金融应用

图 如何判定区块链是否适用

GAO-22-900426对截止2022年9月GAO的STAA团队工作进行了梳理，指出通过STAA团队提高了GAO对当前和新兴需要制定法律法规的科技问题进行研究和政策分析的能力的深度和广度。在其拥有的交互式实验评估平台上，创新实验室探索AI、数字账本技术(区块链)、云服务、零信任架构和扩展现实等领域的新兴技术，促进创新，提高GAO的监管效力和效率。

图 STAA的前沿工作

图 创新实验室支持基于证据的政策制定

2022年9月21日，GAO发布了一份关于“信息环境：国防部国家安全任务的机遇和威胁"（GAO-22-104714）的报告，在问卷调查的新兴技术部分提及希望参与调查者或组织确定哪些新兴技术是与信息环境相关的潜在威胁或机会，参与调查的新兴技术包括但不限于人工智能、量子计算、区块链和物联网（IoT）等。

综上，经过对参考报告列表中42份报告的分析，可以得出以下基本结论：

第一，自2013年以来，美国政府问责局（GAO）对分布式账本技术/区块链技术进行了持续的跟踪和研究，其STAA团队和创新实验室基于交互式实验评估平台对区块链技术进行了深入的探索和分析，有效促进了区块链这一新兴技术的创新和应用。

第二，在新的战略计划中，区块链技术不再仅被关注用于金融行业，更广泛的应用场景和效果是非常值得探索和研究的。

第三，除了民用领域，区块链技术对国防信息环境产生的潜在威胁和机会被纳入了较为广泛的讨论和分析，其对于国家安全的作用虽未公开发表，但相信是其极为重要的应用环境。

参考报告

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