美国《联邦数据战略》评述：亟需改革与重启

2019年12月23日，美国白宫行政管理和预算办公室（Office of Management and Budget，OMB）发布《联邦数据战略》(Federal Data Strategy, FDS)及配套的2020年行动计划。FDS以 2020 年为起点描述了联邦政府在未来 10 年政府数据开放和共享的方向。然而，该战略因存在缺陷且拜登政府未发布新的年度行动计划而发展停滞。美国息技术与创新基金会(ITIF)在2023年6月发布了一份名为《恢复和重新构想联邦数据战略以确保任务成功》的报告，本文集合该报告对FDS的出台背景、内容、局限性予以总结，并分析其未来发展方向。

一、《联邦数据战略》的背景

长期以来，美国就数据治理问题颁布了大量法律法规和行政命令：《2018年循证决策基础法》（Foundations for Evidence Based Policymaking Act of 2018）、《开放政府数据法》（Open, Public, Electronic, and Necessary Government Data Act）、《地理信息数据法案》（Geospatial Data Act）、13859号行政命令(维持美国人工智能领导地位)、 M-19-15号备忘录、《文书工作减负法》（Paperwork Reduction Act）、《2002年电子政务法》（EGovernment Act of 2002）、《1974年隐私法》（Privacy Act of 1974）、 《2002年联邦信息安全管理法案》（ Federal Information Security Management Act of 2002）、《2002年机密信息保护和统计效率法案》（ Confidential Information Protection and Statistical Efficiency Act of 2002）、《信息自由法》（ Freedom of Information Act ）以及《联邦档案法》（Federal Records Act）。

尽管法律政策体系建设的相对完善，但美国政府在利用数据完成任务、服务公众和管理资源等方面缺少一套强大而综合的方法。^[1]因此，为了改善联邦政府管理和使用联邦数据的方式，特朗普政府在2018年明确了一个新的跨机构优先项（Cross-Agency Priority，CAP）：在现有的立法政策基础上，实施全面的联邦数据战略。2019年底，OMB领导的数据战略开发小组（由23个联邦机构的57名成员组成）制定了FDS。作为美国历史上第一个联邦层面的数据战略，FDS的10年愿景是在2030年前建立一个理想的一致性行动框架。

二、《联邦数据战略》的内容

FDS由1项使命、10项原则以及40项实践以及年度行动计划4个部分组成。

2.1使命

FDS的使命是指导联邦政府实施符合伦理的数据治理，进行有意识的治理设计并建设学习型文化，从而全面发挥联邦数据的价值。在此基础上，FDS的任务是完成“将数据作为战略资源开发”的核心目标，从根本上改变政府使用数据的方式。

2.2原则

原则是FDS的基础，包括在伦理、意识和文化三个层面，为战略的后续行动步骤提供参考。^[2] FDS的10项原则包括：（1）坚持伦理道德，保护和服务于公共利益；（2）行使职责，实践有效的数据管理和治理，保护数据安全和个人隐私；（3）提升透明度，促进公众的信任；（4）确保相关性，保护数据的质量和完整性；（5）充分利用现有数据，尽可能重用现有数据及数据产品；（6）规划未来的用途，从一开始就思考未来的使用场景；（7）体现响应力，从而持续收集、分析和产生数据价值并传播；（8）投资数据的基础设施和人力资源，持续提升数据学习的文化；（9）培养数据方面的领导者；（10）实行责任制度。

2.3实践

实践用于指导常态化行动，具有通用性，年度行动计划的制定需要参考理想实践。实践分为3类：（1）形成一个重视数据和促进公共使用的文化（实践1-10）；（2）治理、管理和保护数据（实践11-26）；（3）促进高效和适当的数据使用（实践27-40）。详情见下表。

表1：FDS40项实践

2.4年度行动计划

在上述原则与实践的指导下，OMB承诺每年根据不断变化的法律和技术制定年度行动计划。2020年行动计划（特朗普政府）围绕数据治理确立了三类行动方案：（1）机构行动，由单个机构执行，旨在利用现有机构资源改善数据能力；（2）集体行动，由若干个机构围绕一个共同主题执行，使联邦数据战略更高效、更一致地实现其目标。（3）共享行动，即由单一机构或协会主导，所有机构为受益人。2021年行动计划（拜登政府）基本是2020年行动计划的延续，创新处在于提出了渐进式成熟度阶梯表。该表将FDS十年的发展分为四个阶段：第一阶段为基础阶段，即在2020年至2022年开展数据治理、规划和基础实施相关活动；第二阶段为部门活动阶段，即在2023至2025年开展数据标准建设、预算和协调等活动；第三阶段为优化阶段，即在2026年到2028年优化联邦机构的数据分析功能；第四阶段为数据驱动阶段，即在2029年开始建设好基于证据决策且能实现数据自动优化的数据治理模式。在发布2021年度行动计划之后，拜登政府未出台2022年及2023年的行动计划。

三、《联邦数据战略》的局限性

3.1 FDS未与政府优先事项挂钩

FDS包含了一套强有力的数据治理原则和实践，但却没有明确地将其纳入联邦政府的优先事项中，从而限制了该战略对改善运营、服务交付和客户体验的效果。

3.2 年度行动计划太过笼统和高层次

实施FDS的核心机制是年度行动计划，但目前发布的行动计划过于笼统和高层次，这严重影响了各联邦机构的执行力。根据调查显示，2020年，没有一个机构完成了行动计划中的所有六个行动。^[3]2021年，亦没有任何一个机构报告完成了2021年的所有行动。^[4]

3.3 缺乏OMB的领导

在2021年10月发布 2021年行动计划之后， OMB没有提供新的年度行动计划且未就此状况提供说明。此外，OMB并没有就战略的实施向各联邦机构提供足够的指导，这导致各机构无法完成某些行动，而FDS也无法按照其自身的渐进式成熟度阶梯取得进展。

3.4 机构CDO的资源受限

各联邦机构负责落实FDS的是首席数据官（Chief Data Officers，CDO），但各机构CDO与机构主管、首席运营官（Chief Operating Officer，COO）以及首席信息官（Chief Information Officer，CIO）之间的关系和角色分配不够明确，这使得机构内的数据管理变得复杂。此外，各个机构CDO缺乏资金资源与劳动力资源的支持。根据2022年数据基金会的调查，只有不到20%的机构CDO认为他们拥有全面实施FDS所需的大部分或全部资源。^[5]

四、发展方向

虽然目前FDS的实施停滞不前，但是ITIF认为：如果OMB、联邦首席数据官委员会( Federal Chief Data Officer Council)（以下简称联邦CDO委员会）和国会等利益相关方可以采取以下改进措施，则FDS仍可能在2030年实现其战略目标。ITIF所提出的具体建议包括如下6个方面的建议：

4.1 将FDS与联邦优先事项及机构任务挂钩

拜登政府应修改特朗普政府时期的FDS和年度行动计划，以将之更好地纳入本届政府的优先事项。比如，拜登政府的一个优先事项是通过9项“生活体验项目（ Life Experience projects）”简化政府的服务交付，以保障政府为人民提供更好的生活服务。^[6] 以9项生活体验项目中的“灾难恢复项目（Recovering from a Disaster）”^[7]为例，该项目要求多个机构共享医疗数据、灾后恢复成本计算数据等相关数据。FDS应明确哪些实践会推动这一生活体验的改善，并通过年度行动计划就受影响机构（如联邦应急管理局（Federal Emergency Management Agency, FEMA）和卫生与公众服务部（Department of Health and Human Services, HHS））应如何优先安排本年度的行动提供额外的指导。

4.2 改变制定年度行动计划的方法

美国政府在战略规划制定方面始终坚持战略与战术相结合的原则。针对作为战术的年度行动计划过于笼统和高层次这一问题，OMB可以发布一个“初始年度行动计划”对联邦机构提供统一指导，而各机构可以根据自身情况用一个“最终年度行动计划”来回应。为了避免低效和延误，“最终行动计划”无需OMB的正式批准。但“最终行动计划”应对外公开以便OMB的管理机构对行动计划进行监督和支持。这种制定年度行动计划的新方法可以使处于不同成熟度的机构能够根据自身情况定制计划。

4.3 成立联邦CDO

美国拥有完善的CIO体系，即有联邦CIO、联邦CIO委员会、机构CIO，这使得OMB对机构CIO具有强大的领导力。^[8]而CDO体系却只有联邦CDO委员会以及机构CDO。因此，OMB应该建立一个联邦CDO以主持现有的联邦CDO委员会。联邦CDO可以充当机构与联邦政府之间的桥梁，代表机构CDO在OMB发言，如传达机构CDO缺乏来自 OMB 的正式指导、资金和人员支持的忧虑。除此之外，根据MITRE公司对22个机构CDO的调查报告显示，机构CDO需要更大的权力来实现FDS的落实。^[9]设置联邦CDO可以增加机构层面CDO的角色合法性，并帮助机构CDO拥有更大的权力。

4.4 实施计分卡或进度追踪表政策

计分卡或进度追踪表能够以一种直观的方式让国会和公众深入了解与FDS相关的活动。同时，还能提供一个问责机制。据调查，多个机构CDO 认为目前其工作缺乏绩效衡量标准，采用计分卡或进度追踪表机制可以帮助机构CDO进行工作考核。^[10]

4.5 加强OMB的领导职能

OMB中的联邦数据政策委员会（Federal Data Policy Committee，FDPC）以及联邦CDO委员会是FDS的两大管理机构。目前，联邦CDO委员会向机构CDO提供了咨询支持，而FDPC却没有履行职责，这使FDS的实施面临风险。FDPC应当与和联邦CDO委员会进行合作，根据不断变化的政治、监管和技术环境推动每年的“初始年度行动计划”的制定。例如，《2022年芯片和科学法》（ CHIPS and Science Act of 2022）提出创建国家安全数据服务 (National Secure Data Service，NSDS)为整个联邦政府的数据共享和访问制定标准。^[11] FDPC本应将应对该变化的行动纳入2022年行动计划中，但是FDPC并没有出台2022年行动计划。除此之外，FDS呼吁各机构实现数据基础设施现代化，这需要来自 OMB 的更清晰的指导。就此，FDPC的当务之急是按照《开放政府数据法》（Open, Public, Electronic, and Necessary Government Data Act）的要求发布开放数据访问和管理指南，定义政府范围内的数据标准；鼓励立法改革，减少联邦数据收集和共享的障碍；考虑联邦 CDO 委员会数据共享工作组的建议，并酌情将建议纳入 FDS。

4.6 提供资金支持

国会应为机构 CDO 提供更多的资金和人员支持。各机构的 CDO 常常被排除在机构预算讨论之外。因此，国会应授权机构CDO 获得机构一级的资助，并为某些行动直接提供资金。后者将要求机构 CDO 在机构预算审议中发挥更大的作用，并在理想情况下允许他们与其他行政人员就哪些举措能推动机构层面的任务成果进行协调。

五、结论

政府数字化转型与政府技术现代化是不同的，前者是指在数字时代转变政府职能，而数据是实现政府数字化转型的关键要素。FDS反映了美国最近几届政府改进其管理和使用数据方式的决心。其优越性在于制定了一套强有力的原则和实践，而缺陷在于未能将之与任务成果相结合。总体而言，FDS是一项重要的举措，但要想如期实现其改变联邦政府运作方式的目标，还需要利益相关者做出更大的改进与承诺。

参考文献

[1] 杨 晶，康 琪，李 哲．美国《联邦数据战略与 2020 年行动计划》的分析及启示［J］．情报杂志，2020，39 ( 9) : 150－156，94．

[2] 周文弘，吴琼，田欣，钟瑞. 美国联邦政府数据治理的实践框架研究——基于政策的分析及启示[J]. 现代情报，2022，42（8）：127-135.

[3] “2020 Action Plan Progress,” U.S. Federal Data Strategy official website, accessed June19, 2023, https://strategy.data.gov/2020/progress/.

[4] Lori Gonzalez, Tracy Jones, and Jeff Lawton, “The Growth and Challenges of the Chief Data Officer (CDO) Role and Agencies’ Data Maturity,” 22.

[5] Ibid.

[6] “Biden-Harris Administration Launches Nine Life Experience Projects to Streamline Service Delivery for the American People “U.S. White House.gov, https://www.whitehouse.gov/omb/briefing-room/2023/03/03/fact-sheet-biden-harris-administration-launches-nine-life-experience-projects-to-streamline-service-delivery-for-the-american-people/.

[7] “Recovering from a disaster” U.S. performance.gov, accessed June19, 2023, https://www.performance.gov/cx/life-experiences/recovering-from-a-disaster/.

[8] Tom Temin, “Is the Federal Data Strategy More than Just a Piece of Paper?“ (Federal News Network, 15 June 2023). https://federalnewsnetwork.com/big-data/2023/06/is-the-federal-data-strategy-more-than-just-a-piece-of-paper/> .

[9] Nick Pesce and Andrea Heithoff, “Federal Chief Data Office Survey Analysis: Traits of Model Programs and Common Areas of Strength,” (MITRE Corporation’s Intelligence After Next series, Number 16, February 21, 2023). https://www.mitre.org/sites/default/files/2023-03/PR-23-0110- traits-model-programs-common-areas-strengths.pdf accessed 21 July 2023.

[10] Federal CDO Council, “Chief Data Officer Council 2022 Survey and Results,” 59.

[11] U.S. Congress, House, Chips and Science Act of 2022, H.R.4346, 117th Cong., introduced in House July 1, 2021, https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/4346.

毕天琪 | 清华大学智能法治研究院实习生

选题、指导、修改 | 刘云

编辑 | 刘懿阳

注：本公众号原创文章的著作权均归属于清华大学智能法治研究院，需转载者请在本公众号后台留言或者发送申请至computational_law@tsinghua.edu.cn，申请需注明拟转载公众号/网站名称、主理者基本信息、拟转载的文章标题等基本信息。

声明：本文来自清华大学智能法治研究院，版权归作者所有。文章内容仅代表作者独立观点，不代表安全内参立场，转载目的在于传递更多信息。如有侵权，请联系 anquanneican@163.com。