文 | 《中国信息安全》杂志社主编 王丹娜
人才是人工智能（AI）技术创新的核心驱动力。尽管不同总统时期美国科技政策连续性与政策调整方向存在差异，美国仍推出了一系列科技人才相关政策，涵盖立法、行政、规划、人才引进和人才安全等多个方面。基于美国科技人才政策演进，本文梳理特朗普第二任期对内、对外和对华三个层面的AI人才政策，审视其长期系统性投入人才储备、加速AI领域外交人才转型、强化对华AI人才竞争等措施的表征，探究其力图确保在AI领域绝对优势这一核心目标的背后逻辑，剖析其带来的影响。
一、积极储备AI人才，提升AI人才全球竞争力
在特朗普再次入主白宫后，美国发布的AI相关政策文件，既包括尚在审议的专门的《人工智能人才法案》，也包括涉及AI人才政策的《赢得竞赛：美国人工智能行动计划》和其他行政令等。2025年11月，特朗普签署行政令启动堪称AI领域“阿波罗登月计划”的“创世计划”，意味着美国试图以国家之力打造由数据、算力、人才和机构协同创新的科研体系，也意味着美国需要更多AI人才改变美国AI科研生态，重塑未来科技竞争格局。
（一）储备AI人才应对国家安全挑战
强调“招聘、培训和留用全球顶尖AI人才，有效应对国家安全领域挑战”，是美国近几届政府AI人才政策的共同取向，也是美国政府持续储备人才的背后逻辑。
设置AI关键岗位。作为实施拜登政府2023年第14110号行政令《关于安全、可靠、可信地开发和使用人工智能的行政令》的关键指导文件，2024年3月，美国白宫管理与预算办公室（OMB）发布备忘录《推进机构使用人工智能的治理、创新和风险管理》（M-24-10），要求在各联邦机构设立首席人工智能官（CAIO）职位，履行技术治理、创新监管和风险管控等职能。2025年4月，美国白宫发布指令，要求所有联邦机构任命CAIO，并且制定扩大政府AI应用的战略规划。2025年7月，美国白宫发布《赢得竞赛：人工智能行动计划》，提出了多项政策举措，其中包括将首席人工智能官委员会（CAIOC）正式定为AI应用方面跨部门协调与合作的主要平台，并呼吁各机构“建立人才交流项目，以便让联邦工作人员能快速调派到其他需要专业AI人才（如数据科学家和软件工程师）的机构”。这些举措显示了美国加速AI发展的决心。
快速填补AI职位空缺。备忘录M-24-10授权利用现有招聘权限，特别是人事管理办公室（OPM）授予的政府范围直接聘用权，允许机构绕过传统竞争性公务员招聘流程（如USAJobs标准评估），快速填补AI相关职位空缺。该权限覆盖AI专业人员、数据科学家等，旨在解决政府薪资竞争力不足和招聘周期过长的问题。该备忘录还要求机构优先招聘、培养和留用AI人才，包括指定专门的AI人才负责人、提供系统性培训资源，并在招聘过程中注重人员背景的多元化。特朗普再次入主白宫后，该备忘录已被新政策部分取代，例如备忘录《通过创新、治理和公众信任加速联邦对人工智能的使用》（M-25-21）。
完善AI技术人才招聘体系。美国众议院和参议院2025年12月提出两党立法《人工智能人才法案》，旨在完善现代化联邦政府技术人才招聘体系，特别是AI领域，力图缩小政府与私营部门在薪资水平、招聘速度和流程效率方面的差距。该法案的核心在于建立AI人才通道，确保联邦机构能够有效吸引、评估和保留顶尖技术专家。该法案的关键内容包括在各联邦机构设立“技术与AI人才团队”，负责优化招聘流程、候选人评估、职位描述和技能测试；在OPM建立人才团队，支持机构间联合招聘、资源共享和候选人信息池建设；授权扩展至其他高需求领域，如网络安全、数据科学和信息技术。这些举措回应了AI技术人才流失问题，特别是2025年缩减联邦员工规模导致部分AI专家离职问题。目前，该法案处于审议初期阶段，尚未进入实质性辩论或投票程序。该法案若通过，将成为美国首部专门创建持久AI人才机制的联邦法律。
（二）强化AI基础设施人才培养
美国政府将AI人才视为和算力、数据并行的AI基础设施，持续推出AI人才政策，应对AI基础设施建设给国家技术能力带来的影响。
保护参与AI基础设施建设人员。2025年1月发布的第14141号行政令《关于提升美国在人工智能基础设施领域领导地位的行政令》，旨在推进AI基础设施建设，特别是满足数据中心能源需求。该行政令认为，“美国建设AI基础设施是国家安全的必要之举”，要求“各机构优先安排并投入人员”。虽然该行政令并未直接涉及人才政策变化，但要求“AI基础设施的发展应有利于那些努力建造它的人，在AI基础设施的建设中要确保建设AI基础设施的工人享有高标准的劳动条件和推出AI基础设施建设的保障措施”，鼓励和保护参与AI基础设施建设人员。
强化AI基础设施人才培训。基于2025年1月发布的第14179号行政令《消除美国在人工智能领域领先地位的障碍》，美国白宫2025年7月发布《赢得竞赛：美国人工智能行动计划》，围绕加速创新、构建美国AI基础设施和领导国际外交与安全三大支柱，提出超90项联邦政策行动。该计划表明，美国AI政策重心从软件算法研发向硬件基础设施建设需要的AI技术人才转移，旨在满足AI算力中心对电力、半导体制造和维护人员的需求。该文件与第14278号行政令《为美国劳动者未来从事高新技术行业工作做好准备》的人才政策基调一致，旨在进一步强化基础设施人才培训，通过行业驱动程序和州地合作填补高需求职业缺口。美国白宫2026年3月发布《国家人工智能政策框架》，要求“将AI培训纳入教育、学徒和劳动力项目”，鼓励开展全民AI教育，推进AI技能培训计划，在AI驱动的经济格局中创造新兴就业岗位。
打造网络安全和AI作战力量。美国战争部（DOW）2026年1月发布《变革性人工智能加速战略》，旨在将前沿AI技术整合到所有任务领域，强化美国军事AI主导地位，打造“AI优先”作战力量。该战略要求全部门启用特殊招聘和薪酬权限，联合人事部门推出人才计划，加速AI技术人才招聘，同时，还要求各部门60天内提交AI人才招聘与发展计划，限高层30天内完成审批。美国白宫2026年6月发布行政令《促进先进人工智能创新与安全》，要求联邦机构优先保护国家安全系统、国防部信息系统及民用政府信息系统网络安全，建立AI网络安全信息共享中心。该行政令还要求OPM主任须在60日内扩大技术部队网络安全专业人员的招聘与岗位安置渠道。
（三）促进STEM人才培养
推进STEM教育和培养STEM人才历来是美国政府的重要人才政策，例如奥巴马政府发布的《联邦政府STEM教育五年规划》和特朗普第一任期发布的《为成功规划路线：美国STEM教育策略》等。
明确STEM人才框架。美国白宫科学和技术政策办公室（OSTP）2024年11月发布《推进STEM教育和培养STEM人才的联邦战略计划》，旨在实现联邦政府新时期的STEM教育目标，即“培养应对这个时代巨大挑战所需的STEM劳动力，应对气候危机，实现AI效益，并防控相关风险。”围绕五大STEM支柱（教育参与、教学与学习、劳动力、研究和创新能力、环境）和三项跨领域STEM原则（教育便捷性和平等参与、构建伙伴关系和生态系统发展、实行教育透明度和问责制），该计划为推进STEM教育和培养STEM人才提供了明确框架。
评估STEM教育进展。美国联邦政府STEM委员会（CoSTEM）2025年1月发布报告，详述了联邦政府的STEM教育规划。该报告主题内容分为CoSTEM各机构行动与联邦STEM战略计划进展、CoSTEM的STEM研究和创新能力支柱相关的行动、与CoSTEM的透明度和问责制原则有关的行动和与CoSTEM的STEM劳动力支柱相关行动四个主要领域。自“北极星计划”推出以来，CoSTEM发布STEM教育实施年度报告，梳理总结联邦各机构STEM教育预算开支、STEM教育新政和STEM教育最新实践等情况，已成为观察联邦政府推进STEM教育进展的重要参考。
推动STEM人才培养。美国国家科学基金会（NSF）不断推动AI基础研究、应用开发和STEM人才培养。2025年7月，NSF与美国第一资本金融公司（Capital One）、英特尔公司合作，宣布向5所国家AI研究所和1家社区中心投资1亿美元，支持开展AI科学研究。2025年8月，NSF发布了两封政策函件（DCL），即《扩大人工智能教育的K-12资源政策函件》和《扩大人工智能职业和熟练技术劳动力机会支持高中生政策函件》，宣布将扩大K-12学段的AI教育资源，并利用AI改善STEM领域教学和学习，促进STEM青年人才培养。2025年9月，NSF宣布投资3500万美元建立“国家人工智能研究资源运营中心”（NAIRR-OC），推动美国AI研发资源的整合与开放。该举措是将“国家人工智能研究资源”（NAIRR）从试点阶段过渡到可持续、协调的国家计划的关键一步。
（四）加强青少年AI教育
2025年4月23日，特朗普签署行政令《推动美国青少年人工智能教育发展》，强调“为确保美国在AI技术革命中继续保持全球领先地位，必须为国家的青少年提供机会，培养他们使用和创造下一代AI技术所需的技能和理解力”，并宣布成立白宫AI教育特别工作组。该行政旨在通过系统性改革将AI融入美国基础教育（K-12），促进美国青少年接触AI概念和技术，提高AI素养和技能，为培养下一代AI人才奠定基础。该项行政令还部署了专项行动，包括设立总统AI挑战赛、通过AI改善教育、加强教育工作者AI培训和推广注册学徒制等。该行政令与2023年5月美国教育部教育技术办公室发布的政策报告《人工智能与教学的未来》，在开发AI教育资源、有效利用AI改善教育、培养AI人才等方面是一致的。此外，白宫AI教育特别工作组的成立，意味着美国白宫将AI教育上升至与STEM教育同样的战略地位。
二、拓展科技外交，继续吸引国际AI人才
美国AI人才政策体现了从推进国内AI人才基础设施建设到加强国际AI外交领导力的全面拓展，强调在通过外交手段推广美国AI标准和技术的同时，继续吸引国际人才。
（一）培养美国AI领域外交人才
在地缘政治博弈日益加剧的背景下，美国通过战略政策支持科技外交工作，以便应对科技领域挑战，在要求外交官具备AI素养的同时，维护美国AI规制的国际主导地位。
政策组合推动外交人员技术化转型。《2024—2025财年人工智能战略：通过负责任的人工智能赋能外交》是美国国务院2023年11月发布的第一份全面迎接AI时代到来的指导性文件。为负责任地、安全地利用AI推进美国外交工作，该战略确定了4个目标：利用安全的AI基础设施、培育拥抱AI技术的文化、确保负责任地应用AI和创新改革。该战略试图推动美国外交人员的技术化转型，通过技能提升、新岗位创建和持续学习文化桥接传统外交与新兴技术。该战略与《企业数据与人工智能战略》《赢得竞争：美国人工智能行动计划》和第14179号行政令，以及备忘录《通过创新、治理和公众信任加速联邦政府对人工智能的使用》等文件目标一致，即通过“清除阻碍—加速采用—风险治理”的组合措施，维护美国在AI领域的持续影响。
以数据与AI技术推进外交工作。基于2023年的《2024—2025财年人工智能战略：通过负责任的人工智能赋能外交》，美国国务院2025年9月发布《企业数据与人工智能战略》，旨在以数据与AI重塑美国外交工作组织方式、工具配置与治理流程，将确立并巩固AI技术优势视为维护美国全球经济利益与国家安全的战略基石，提出以数据与AI技术作为核心驱动力推动外交工作实现智能化转型的路径与目标。该战略包含两个主要目标：构建面向21世纪挑战的外交能力；通过战略支持加速技术融合与应用。其中，“实施面向未来的人才战略，培育技术型外交官”主要包括：构建契合未来需求的外交人才体系，重点锻造兼具数据与AI应用能力的新型外交力量；将AI技能培训贯穿外交官职业发展全周期，系统提升其运用数据资源与智能工具开展日常工作的核心素养。
（二）引进移民与吸引国际人才
美国移民政策从“欢迎人才”向“只留可控的人才”的导向性转变，不仅削弱了对国外人才的吸引力，还导致部分人才外流。即便如此，美国仍通过优化移民和签证流程、扩大国家利益豁免（NIW）绿卡通道和专项计划等途径，引进国际AI人才。
优化AI专家签证流程。作为美国首份AI安全备忘录，美国白宫2024年10月发布的《国家安全备忘录：利用人工智能促进国家安全》，强调优先精简高技能AI专家签证流程，要求机构审查招聘政策加速AI人才引进。该备忘录要求美国情报界、国防部、国务院、能源部、司法部和国土安全部在120天内全面审查现行招聘与人才保留政策，加快AI专业人才的引进与融入进程。同时，美国国家安全顾问须在90天内协调各相关机构，优先简化敏感技术领域的签证申请行政流程，包括收窄触发安全咨询意见的适用范围，从而更有效地吸引高技能外国专家。上述条款体现了美国联邦政府行政层面全球人才竞争的战略应对，试图通过推动移民途径现代化弥补本土招聘的不足。
扩大NIW绿卡通道。USCIS于2025年1月更新了NIW政策指南，包括如何评估职业类第二优先（EB-2）中NIW申请资格的政策指引。NIW是美国EB-2类别的一个特殊门类，允许申请者可在美国境外向USCIS提交移民资格申请。USCIS旨在通过NIW类别为那些在其专业领域具有特殊能力或高等学历的人提供移民美国的机会，允许申请人只要可以证明自己的工作和（或）研究对美国国家利益贡献重大，则可豁免雇主担保（雇用）和劳工证（PERM）申请。其中，指南对从事STEM领域的高级学位人员提出了特别证据要求，尤其是对关键新兴技术领域工作的申请人。如果申请人持有STEM专业博士学位，将更具优势。该指南细化了STEM专业人士资格认定要求，强调申请人在其领域原创性贡献的重要性。该指南还引入“同行评审”概念，强调申请人在其领域获得认可程度包括参与专业评审、担任学术期刊编委职务等，可以作为证明申请人影响力和贡献的证据。
启动“美国科技力量”计划。2025年12月正式启动的“美国科技力量”计划，由联邦层面统一招募并快速部署约千名AI、软件工程、数据科学与网络安全等领域专业人才，直接嵌入核心政府部门，参与AI基础设施、数据系统与关键技术项目建设。该计划是继统一联邦AI治理框架、“创世计划”重塑科研范式后，向执行层延伸的关键一环。根据该计划，当AI从产业工具演变为国家基础能力时，竞争重心也由单点技术突破转向国家层面组织与调度AI能力。政府直接配置人才与工程资源，意味着AI竞争正在进入国家系统能力竞争阶段。
（三）加强AI人才风险管理
美国主要关注防范外国情报威胁、保护知识产权、防止敏感技术外流，旨在平衡吸引全球AI人才与严格安全审查的双重需求，避免潜在风险转化为实际威胁。美国通过发布备忘录和配套文件，力图确保美国在把握AI前景和管理AI风险方面处于领先地位，包括管理AI人才可能涉及的风险。
建立培训与问责机制。为应对AI对国家安全和外交政策产生的影响，2024年发布的备忘录M-24-10要求各联邦机构加强AI治理、促进创新并管理风险。与该备忘录同时发布的《推进国家安全人工智能治理和风险管理框架》，提供了实施备忘录的细节指导。该框架涵盖AI使用的多个方面，包括明确使用限制、最低风险管理实践、对使用情况进行分类与监测以及建立培训与问责机制，旨在通过规范AI应用，加强国家安全部门在AI技术快速发展背景下的治理和风险管理能力。框架的第四支柱“培训和问责制”提出：培训要求和指南标准化，应建立标准化培训要求，为不同岗位的人员提供适应性的AI相关培训；政策与程序更新，需更新政策和程序确保问责制，明确风险评估人员职责，建立责任机制，提供事件处理机制。同时，更新举报人保护措施，保障人员能够无障碍地报告与AI相关的问题，维护组织内部的合规性和透明度。
调整人才和移民举措。特朗普政府2025年发布第14179号行政令，撤销了拜登政府2023年发布的第14110号行政令的部分条款，强调移除创新障碍，防护国家安全风险。该行政令虽未明确扩展人才引进和移民途径，但强调对第14110号行政令采取的所有政策、指令、法规、命令及其他行动涉及的AI领域进行安全审查，确保政策不妨碍美国在AI领域的主导地位。其中，部分涉及移民流程精简的举措面临政策调整。
三、强化对华AI人才竞争，限制AI领域交流合作
美国采取对外人才的强管控政策导致全球AI人才流动空间收窄，并因中国在AI领域的发展而继续强化对华AI人才管制，限制中国AI人才交流和项目合作。
（一）限制中国STEM人才签证
特朗普第一任期对中国留学生“多有防备”，包括出台禁令阻止被认为与军方有关联的中国大学STEM领域毕业生获得美国签证，影响了至少3000~3500名中国学生和访问学者。拜登则着力调整和优化科技人才竞争政策，通过实施一系列政策，全力争夺全球STEM领域高端人才。特朗普再次入主白宫后通过加强安全审查和调整签证政策等继续对中国留学生采取消极政策，体现在签证审核时间拉长、被反复要求提交补充文件，甚至在入境美国时受到额外盘查导致行程受阻等。截至2026年3月，美国对AI、量子计算等敏感专业的中国留学生签证拒签率已突破50%。
限制“相关”高校学生签证。美国担心中国将关键技术用于军事目的，推出限制可能与中国军方密切相关高校学生签证的政策。2020年5月，美国共和党参议员科顿联合参议员布莱克本提出《安全校园法案》，目的是禁止给攻读美国STEM领域“敏感专业”高等学位的中国学生颁发学生签证。同年5月，特朗普签署第10043号总统令，首次以国家安全为由限制与中国所谓军民融合战略相关的学生和研究人员获得F签证或J签证。2025年9月，美国国会众议院下属美中战略竞争特别委员会发布报告《从博士到解放军：签证政策如何让中国国防实体利用美国高等教育》，认为有58所大学和中国军方或官方关系密切，建议全部拒签这58所大学的美签申请者。该报告还提出了“全链条”管控体系，建议将10043号总统令正式制度化，对58所高校的申请人实施更严格的签证审查程序。
强硬撤销学生签证。2025年4月，美国针对国际学生的大规模签证撤销行动，导致188所高校至少965名国际学生签证被吊销，并引发多轮法律诉讼及政策调整。2025年5月，美国国务院网站发布题为《新签证政策优先考虑美国而非中国》的声明，强硬撤销中国学生的签证（包括在关键领域学习的学生），并修改签证标准，加强对中国内地和中国香港所有签证申请的审查。美国国务卿鲁比奥发表声明表示，本次“强硬撤销”是迄今为止为减少在美国学习的国际学生人数而采取的最新、最严厉的举措。
（二）限制中美学术交流
美国扩展对华芯片出口管制和强化对外国投资审查等举措，进一步限制了中美AI领域交流，也影响了中美科技相关合作办学项目的延续。
拒阻学术交流。美国于2018年11月发起“中国行动计划”，目的是应对所谓的来自外国的“安全和技术威胁”，原因在于“非传统情报搜集人员已经侵入了知识产权领域，包括实验室、大学和国防工业基地的研究人员正在被利用，进行了与美国利益相悖的技术转移”。2024年9月，美国众议院通过了共和党众议员兰斯·古登提出的法案，试图恢复所谓的“中国行动计划”，宣称要遏制对美国知识产权和学术机构的间谍活动，并制定一套针对实验室和大学研究人员的执法策略。2025年6月，美国司法部再次以相同理由起诉中国学生并讨论如何重启该计划。中国外交部批评该计划体现了美国系统性种族歧视。所谓“中国行动计划”已经摧毁了许多学者、科学家和研究人员的事业与生活，加剧了学术界的“寒蝉效应”。
升级对华学术交流限制。美国参议员乔什·霍利2025年1月29日提交《美国与中国的人工智能能力脱钩法案》，旨在建立脱钩机制，切断美国与中国在AI领域的合作和技术交流，防止美国AI技术、人才和资本流向中国。该法案若“一刀切”式地对科研与创新进行压制，将使美国科研人员无法继续访问和使用中国开发的AI模型和数据集，甚至可能无法参与中国AI项目的研究与开发，也无法获取中国AI技术的最新进展和成果，甚至会削弱美国高校的国际科研合作能力，并损害美国在全球科技界的声誉。该法案也将限制在美国工作或学习的中国科研人员在AI领域的合作与交流。中美两国科研人员若无法在AI领域进行合作与交流，可能需要重新寻找其他研究方向和合作伙伴，重新利用科研资源进行研发。截至2026年6月，该法案仍处于提案阶段的国会审议期。
（三）限制中美科技合作项目
美国采取行政手段干预合作项目，意图将中国人才排除在高科技领域之外。《从博士到解放军：签证政策如何让中国国防实体利用美国高等教育》报告建议，限制科研领域相关人员进入美国的AI、量子技术、半导体等“敏感”技术实验室。
终止中美科技合作项目。2024年9月发布的报告《四方安全对话中共：美国纳税人和大学如何资助中共的先进军事和科技研究》，“控诉”了清华伯克利、川大匹兹堡、天大佐治亚理工三所高校，指出这些合办机构的科研合作可能帮助中国发展高超声速武器、AI、核、半导体等敏感技术。这三校的“罪名”均是利用美国经费为中国培养人才。迫于压力，多所美国大学宣布终止或退出与中国高校的合作办学项目。其中，2024年9月，美国佐治亚理工学院宣布终止其在深圳的中外合作办学项目天大佐治亚理工深圳学院的运营；2025年1月，美国密歇根大学终止与上海交通大学持续了20年的合作。2025年9月，美国亚利桑那大学宣布关闭在中国的四个微型校区，被视为对美国国会报告《联合学院，分裂忠诚》的直接回应。
限制中方参与科技项目。2025年7月，美国国防部部长赫格塞思发表声明，强硬宣布禁止中国工程师参与五角大楼的任何技术支持工作，且强调该决定“立即生效”。事件的导火索是美国调查新闻组织为了公众（ProPublica）发表的一篇文章。文章披露，微软公司让中国工程团队参与维护高度机密的五角大楼计算机系统。尽管微软设置了“数字护卫”系统，由持有安全许可的美国员工监督中国工程师操作，但该文章声称这些监督措施难以完全排除潜在网络安全隐患，并将中国工程师的正常工作歪曲成危及美国国家安全的“定时炸弹”。微软随即宣称已经切断中国团队与美军的技术联系，停止让中国工程师参与军方项目。
四、维护科技竞争优势，抢占未来发展制高点
美国长期以来在科技领域的领先地位，建立在对全球顶尖人才的强大“虹吸效应”和汇聚能力之上，特别是在AI人才领域。一是美国聚集的全球AI人才数量占据主导地位，即以6.3万余人的AI人才数量领先全球，其中，谷歌、微软、IBM、Meta和亚马逊人才的60%至90%均分布在美国。二是美国AI发展和创新环境对AI人才具有极大的吸引力，特别是在顶尖AI研究、实验室及前沿模型训练方面全球领先。三是美国形成了典型的“人才旋转门”机制，如卡内基梅隆大学与当地企业人才流动率达37%，为人才流动提供了渠道。
在特朗普重新入主白宫后，美国AI人才政策导向特征明显，可能带来的影响有待观察。一是美国尽管AI人才质量和数量具有明显优势，但仍然面临AI人才短缺问题。美国白宫经济顾问委员会（CEA）发布《2025年人工智能产业人才发展报告》，指出美国AI人才缺口已经突破400万。二是美国若继续实施签证限制、安全审查和经费缩减等科技人才政策，或将引发全球顶尖智力资源“逆流”转向其他国家和地区。三是为阻挠中国科技进步，美国全面推进对华科技人才遏制战略，彰显了美国科技人才政策的“防御性”转变。总之，尽管美国大部分科技人才举措意在保护所谓的国家安全、技术安全，进而希望在全球博弈中抢占科技竞争和未来发展制高点，然而，这些政策也将削弱美国科技人才生态系统的创新活力和长期潜力。
（本文刊登于《中国信息安全》杂志2026年第6期）
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