程军豪，中国信息安全测评中心
国家网络安全战略是一国网络空间治理理念的集中体现，演进脉络折射出治理逻辑的深层变迁。2018年，特朗普政府发布《美国国家网络战略》（下称“2018年战略”）；同期，美国国防部发布《2018国防部网络空间战略》，首次系统提出“前置防御”理念，奠定以攻助防基调。2023年，拜登政府推出《国家网络安全战略》（下称“2023年战略”），调整治理责任与政策工具布局，明确提出重新平衡公私部门的防御责任。2026年，美国白宫发布《特朗普总统的美国网络战略》（下称“2026年战略”），确立进攻优先、放松监管、简化合规的治理路径。三版战略（2018年战略、2023年战略、2026年战略）横跨美国两党（民主党、共和党）三届政府，覆盖世界百年变局加速演进、人工智能深度渗透的关键期，是观察美国网络空间治理的核心文本。
一、
三版战略中治理理念比较
三版战略锚定维护美国网络空间霸权的核心目标，但在战略定位、责任分配、工具选择、技术支撑上呈现明显的阶段性差异，是政党理念、威胁认知、技术变革多重因素共同作用的结果。
（一）战略逻辑从威慑制衡转向主动塑造
维护美国国家安全与经济利益是三版战略一以贯之的动因，但其战略主动性与进攻性持续升级。2018年战略确立“以实力维护和平”核心原则，提出通过制裁、起诉、溯源等手段“对恶意网络行为施加后果”，主动威慑并惩罚恶意主体，遏制对手攻击意图。2023年战略延续防御导向，将“捍卫关键基础设施”列为五大支柱之首，提出“让攻击系统的成本高于防御系统的成本”，本质是通过提升防御韧性实现威慑。
2026年战略将“塑造对手行为”列为六大政策支柱之首，明确宣称部署全套攻防网络行动，“在对手突破网络系统之前发现、对抗并击败他们”，且直言行动不局限于网络领域，会动用全维度国家力量施压。这表明，美国网络战略目标从“阻止攻击”的被动威慑转向“塑造对手行为”的主动出击，进攻性大幅提升。
三者均拒绝被动防御，认同“以攻促防”的逻辑，差异则源于美国对所谓“大国竞争”的认知，特别是随着网络空间成为核心竞争域，认定单纯威慑已无法适配战略需求，需要塑造对手行为。
（二）责任主体随政党理念周期性摆动
网络安全责任的划分是治理理念差异的重要表征。三版战略围绕政府与市场的边界反复调整，在“市场”“政府”间来回摆动，是美国两党党争的集中体现。
2018年战略秉持共和党小政府理念，强调公私部门“各自管好自身网络”，政府是赋能者与协调者，重点负责联邦系统安全，关基设施防护以风险管控与激励引导为主，不主张强制监管；私营部门承担主要安全责任，由市场驱动安全技术创新。
2023年战略提出“重新平衡网络空间防御责任”，直指市场失灵问题，认为用户与小型机构承担安全负担过重，必须让最具能力、最有条件的技术提供商与关基设施运营者承担更多责任。为此，推行强制安全标准、推动软件安全立法、调整安全责任归属等强监管举措，政府从“守夜人”转向“规制者”，强化对市场主体的责任约束。
2026年战略回调，提出“推行常识性监管”，摒弃“昂贵的检查清单式合规”，主张简化数据与网络安全监管、降低企业合规负担，通过激励措施释放私营部门活力，引导市场主体积极参与威胁识别与对抗。这种重回市场主导逻辑，强调引导私营部门能力服务于国家进攻性目标，而非单纯让企业承担防御责任。
责任主体的摆动式转换并非无规律的反复，而是美国两党治理理念的周期性体现。民主党倾向于通过政府监管矫正市场失灵；共和党则更信任市场机制，反对过度行政干预。但两党均以私营部门为治理基础，差异仅在于政府介入的方式与强度。
（三）政策范式由规则驱动转向行动优先
政策工具的选择是治理理念的外化，三版战略呈现出从“制度主义规则构建”向“实用主义行动优先”的范式转换，治理的效率导向持续强化，规则导向逐步弱化。
2018年战略保留较强的规则建构色彩，在国内推动供应链风险管理、联邦网络集中管理等制度建设。在国际倡导负责任国家行为规范，推动全球网络治理规则向美国偏好的方向演进。此时政策工具兼具行动性与规则性，制度构建仍是重要治理抓手。
2023年战略是典型的规则驱动范式，核心思路是通过立法、监管、标准制定重塑市场激励结构。国内推动软件安全立法、关键信息基础设施强制合规、安全责任重构；国际强化联盟协作、推进负责任国家行为规范、主导全球数字治理规则。其底层逻辑是通过完善规则体系从根源上优化安全生态，实现长效治理。
2026年战略转向行动驱动范式，既不再寻求新增立法或扩大监管，也不再强调国际规范构建，转而直接动用国家力量与私营部门能力对对手施加压力。此版战略通篇未提及联合国框架下的网络规范进程，也未展开国内监管制度设计，核心围绕“快速行动、直接打击”展开，政策工具的短期性、对抗性显著增强。
本质上，政策范式转换源于共和党对规则束缚效率的质疑，认为繁琐程序与多边谈判迟滞美国行动、约束自身能力；而直接行动模式更适配“持续交锋”的竞争理念，能更快达成战略目标。
（四）技术定位从产业赋能转向战略博弈工具
三版战略均高度重视技术优势维护，但技术定位从产业竞争力支撑逐步转向服务于攻防对抗的战略武器。
2018年战略将技术领先视为繁荣支柱的核心，重点关注5G、量子计算、人工智能等新兴技术的产业竞争力，提出通过投资下一代基础设施、保护知识产权、推动创新维持美国技术优势。此时技术治理以产业引领为主要目标，安全是技术发展的配套保障。
2023年战略延续技术创新的主线，但更突出“内生安全”的理念，提出推动安全设计、全生命周期安全、量子密码迁移等，强调从技术源头降低安全风险，技术治理服务于防御韧性提升。该版战略还提及人工智能等技术的安全风险，但整体仍将技术视为防御赋能工具。
2026年战略实现技术定位跃升，明确将人工智能、量子、加密技术等纳入攻防能力体系，提出“快速部署人工智能赋能的网络工具，用于检测、牵制和欺骗威胁行为体”，将技术能力直接转化为攻防作战手段。2026年6月，美国总统特朗普签署《促进先进人工智能创新与安全》行政命令，要求依托前沿技术统筹漏洞发现、扫描验证及修复响应，向政企提供优先级明确的威胁与补救信息。随后，美国财政部等多部门与行业合作伙伴共同构建网络安全信息交换中心，启动“金鹰计划”，正是将人工智能技术用于漏洞治理与攻防对抗的又一例证，技术从产业工具、防御工具全面升级为战略对抗武器。
以人工智能为例，其定位转变源于技术成熟度提高：当人工智能规模化改变漏洞发现与利用效率时，技术便不再是中立的产业要素，而成为决定攻防平衡的战略力量，推动治理理念向技术武器化演进。
二、
理念落地的体制化运行特征
治理理念会通过组织架构调整、权责体系重构与制度机制配套，转化为常态化治理能力的运行模式。三份战略的理念变迁，直接投射到美国网络治理的架构调整中，形成鲜明运行特征。
（一）进攻理念牵引网络作战体系演变发展
“塑造对手行为”等进攻性理念，推动美国网络作战体系持续向“集中指挥、攻防一体、军情协同”方向升级，构建起支撑前置威慑的组织基础。
军事层面，2018年，美国网络司令部升级为联合作战司令部，对应当时“以实力保和平”的威慑理念，首次确立网络空间独立作战域地位，为进攻能力体系化建设搭建框架。2025年,美国国防部组建网络防御司令部，打通防御技术研发与进攻作战的转化通道，防御端获取的威胁信息可直接支撑进攻性行动，实现从防御态势向进攻态势的体制内快速切换。
情报层面，2026年，美国国家安全局重启“特定入侵行动办公室（TAO）”独立建制，统合技术开发与一线渗透行动，强化对高价值目标定制化突破能力。情报体系进攻力量的重构，与军方作战体系形成双线呼应，共同支撑“塑造对手行为”理念。
公私合作层面，民用技术平台被纳入攻防能力体系。“金鹰计划”积累的人工智能扫描模型、漏洞数据库与协同网络，平时用于漏洞修复与防御加固。其漏洞发现与利用能力可向进攻性用途转化，充分体现“平战一体”的进攻性治理思路。2026年8月，特朗普签署《扩大打击跨国网络犯罪能力》备忘录，允许受联邦政府管控的私营公司开展针对涉美犯罪组织的进攻性网络行动，在法律层面将其纳入进攻性网络行动执行体系。
（二）行政与技术适配治理范式转型需求
为适配去监管背景下的治理需求，美国网络治理具有“行政体系战略统筹、技术体系能力集中”的双内核驱动模式，即依托白宫下属行政机构开展跨部门网络安全战略协同与行动调度，推动全政府治理步调一致；通过统一技术平台整合分散的市场与技术能力，实现治理资源集中调度。
行政体系方面，美国国家网络总监办公室（ONCD）在制度设计上被定位为跨机构网络安全的“教练”，承担战略协调职能，统筹美国国防部、国土安全部、情报界的网络议程，落实“全政府协同”要求，为统一行动提供顶层支撑。但在实际运行中，ONCD受限于权威不足（无预算审批与机构指挥权）与行政体系整体收缩，仅能发挥跨部门沟通枢纽作用，统筹效能存在明显短板。
技术体系方面，为适配“常识性监管”理念，美国不增设强制合规规则、不扩大行政监管权限，而通过技术平台整合分散的市场能力，以技术协同替代行政监管，在降低企业负担的同时，强化联邦的治理掌控力。以“金鹰计划”为例，该计划依托漏洞信息与协同环境（VINCE），以“自愿协作”名义将顶尖人工智能企业、开源社区的漏洞数据与技术能力纳入联邦统筹体系，实现漏洞数据、威胁情报、技术能力的集中调度。
（三）联邦政府职能部门随监管理念摇摆调整
联邦政府中的网络防御部门职能伸缩，是三版战略中监管责任的理念摆动、两党治理理念更迭最显性的“风向标”。
拜登政府时期，美国网络安全和基础设施安全局（CISA）职能与预算持续扩充，成为民用网络防御的中坚力量，承担关基设施监管、供应链风险管理、事件响应等核心职能，强制安全标准、事件报告制度等监管工具不断完善。联邦政府职能扩张，支撑规则驱动治理范式的实体化，反映出2023年战略“强监管、重防御”的理念。
在特朗普第二任期，CISA经历系统性的人员与预算收缩，整体编制缩减约三分之一，一线网络防御与现场对接岗位流失严重，长期处于无参议院确认的正式局长状态。行政监管力量弱化，既受到国会拨款削减与机构内部管理问题的叠加影响，也与2026年战略“去监管、轻行政”的导向高度一致。同期，“金鹰计划”等技术治理平台崛起，试图承接收缩后留下的治理空白，形成“行政退、技术进”的补充性格局。
联邦政府部门职能周期性伸缩，本质是两党监管理念博弈的具象化。无论如何调整，美国始终没有放弃民用治理能力，只是实现路径存在“行政监管”“技术协同”方式差异，这也表明美国政府不会完全放弃网络空间治理主导权。
三、
理念演进的内在矛盾与战略影响
治理理念的持续转向，在强化美国特定领域能力的同时，也放大了其治理体系的结构性矛盾，对美国网络空间治理效能、国际形象与战略的可持续性产生了深远影响。
目标扩张与能力供给存在结构性矛盾。美国网络战略进攻性持续升级，但制度能力供给并未同步跟进，形成“目标上升、能力下移”的结构性矛盾。“目标上升”方面，2026年战略提出“塑造对手行为”，要求跨部门高度协同、国内防御体系坚实支撑，但承担统筹职能的ONCD仅具备协调权，缺乏预算审批与机构指挥权，难以将战略意图转化为跨部门的统一行动。同时，民用防御体系因CISA等机构的行政收缩，一线执行资源持续弱化，导致顶层进攻性战略缺乏厚实的国内防御底座。“能力下移”方面，人工智能加速漏洞发现反而加剧待修复漏洞的积压，形成“前端提速、末端堵塞”的新困境。以人工智能赋能漏洞挖掘为例，多位专家指出，当前漏洞治理的核心瓶颈并非发现能力，而是修复人力、运维窗口与优先级研判。技术能力的提升并未同步解决治理末端的资源约束，反而加剧能力结构的失衡。
理念摇摆造成治理效能持续性损耗。美国两党轮替带来的治理理念周期性摇摆，导致政策连续性不足、体制调整频繁，造成治理资源的内耗与效能损耗。从2018年到2026年，监管理念从“市场自律”到“强制监管”再到“常识性监管”，对应联邦政府网络防御部门从扩张到收缩再到转型，政策方向频繁反转使市场主体难以形成稳定预期，治理资源无法形成长期积累。例如，拜登政府时期CISA搭建的强制监管框架，在特朗普第二任期被系统性搁置，前期制度建设投入难以见效。更深远的影响在于，理念摇摆削弱治理体系的制度韧性。美国政党轮替常伴随体系架构调整，无法沉淀稳定的治理模式，持续损耗治理资源。
治理效能转向冲击联盟凝聚力。美国网络空间治理的侧重点正在转移，从过去依托多边框架、致力于建立长效制度性秩序转向依靠单边行动和技术工具、追求短期对抗效果。这一转变表明，美国已不再满足于做网络空间国际规则的“倡导者”，而是逐渐演变为“技术规则的输出者”，其联盟体系的凝聚力基础也随之重构。拜登政府时期，美国强调通过联盟体系构建“集体防御”，将建立国际伙伴关系列为战略支柱，承诺通过联合国等多边机制推进网络空间负责任国家行为规范。而2026年战略几乎未涉及国际规范内容，既未提及联合国框架下的网络规范进程，也未讨论国际人权与网络自由议题，单边主义倾向显著。但这并不意味着美国放弃联盟领导权，而是领导方式从“规范输出”转向“技术能力输出”。例如，美国或将“金鹰计划”所积累的人工智能漏洞治理经验与协作范式，通过G7、北约等盟友机制向外推广，以技术能力绑定盟友。短期看，若美国成功输出技术标准与协作范式，技术依附性将强化其对盟友的影响力。长期看，原有多边规则的凝聚力被弱化，美国单边行动路线与盟友维护多边规范的诉求存在分歧；盟友面临“追随单边路线沦为技术依附”或“维持多边路线承担高额治理成本”的两难，这种分歧将持续损耗联盟体系的制度性凝聚力，造成全球网络空间治理的制度供给缺口。
四、
对我国网络空间治理的启示
美国三版国家网络安全战略的迭代，完整呈现出美国网络空间治理理念的演进轨迹，对我国完善网络空间治理具有重要参考意义。
（一）持续优化统筹提升整体治理效能
美国顶层统筹“有名无权、协调乏力”的困境，以及双内核驱动的创新实践，为我国完善治理体系提供了正、反两方面参照。我国可进一步健全网信领域顶层统筹机制，构建“行政协调+技术支撑”的治理体系。一方面，强化顶层统筹机构的制度性权威，明确跨部门协调的权责边界，打通战略决策、政策制定与执行落地的完整链路，避免出现“头重脚轻”的治理结构。另一方面，加速建设和完善国家级人工智能驱动的网络空间治理平台，打通政企、跨部门的数据壁垒，整合各方资源与能力，提升治理协同效率与精准度。
（二）厘清政企边界构建自主协同新格局
美国监管理念在“强制监管”与“市场自律”之间的反复摇摆，以及“自愿协作”背后的隐性强制逻辑，反映网络空间治理中政府与市场边界的平衡难题。我国应坚持政府引导、企业主责的治理思路，厘清政府与市场的权责边界。一方面，完善网络安全法律法规与标准体系，压实企业网络安全主体责任，对关键领域实施必要监管要求，守住安全底线。另一方面，避免过度行政干预和不必要的合规负担，充分激发市场主体的创新活力，鼓励企业加大安全投入、提升技术能力。同时，警惕外部主导的“自愿协作”体系可能带来的数据主权风险，构建自主可控的治理与技术生态，确保核心安全能力自主可控。
（三）参与规则制定把握全球治理主动权
美国从国际规则“倡导者”向单边行动者转变，客观上带来全球网络治理规则留白，为我国提高治理话语权提供了战略窗口。我国应坚持网络空间命运共同体理念，积极参与联合国框架下的网络空间国际规则制定。针对美国以技术平台、安全标准为载体输出治理范式、构建封闭技术圈层的动向，在多边框架内倡导治理的透明化、非歧视原则，反对治理政治化、武器化，推动建立公正合理的全球网络治理体系。加强与各国双边与多边网络安全对话合作，凝聚规则共识，共同应对全球性网络安全威胁，提升我国在网络空间治理领域的话语权和影响力。
（本文刊登于《中国信息安全》杂志2026年第9期）
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