庞大的国防预算是维持美军强大战斗力，进而捍卫美国超级大国地位的经济基础。而在美国高额国防预算中，RDT&E预算拨款，是美军保持其技术领先的经济支撑。在加快我国国防和军队现代化建设，实现富国与强军统一的时代条件下，认真研究美军RDT&E预算拨款结构，对于提高我国国防费使用效益和我军现代化建设水平具有重要的意义。

一、美国国防部RDT&E预算拨款的基本结构

美国国防部RDT&E预算拨款是指美国国防预算中用于研究、开发、试验和鉴定的拨款，其结构是指这部分拨款的主要组成部分及相互关系。研究美国国防预算RDT&E拨款结构最权威的文献主要是美国国防部的预算申请法案。其中最为重要的是Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller)发布的美国“NATIONAL DEFENSE BUDGET ESTIMATES”和Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller)发布的“RDT&E PROGRAMS (R-1)”。R-1每财政年度由美国国防部编制，提供给国会国防部监督委员会和负责公共事务的助理国防部长办公室，同时报送美国总统。

对于国防预算的研究，通常可以从预算规模和结构两个角度进行。2010年以来，美国国防预算中RDT&E预算拨款一直保持较高水平（如图1）。

限于篇幅限制，本文主要研究美国国防预算RDT&E预算拨款的结构问题。根据“RDT&E PROGRAMS (R-1)”等有关文件，美国国防预算中RDT&E拨款的基本结构可以分为按军兵种区分的拨款、按用途区分的拨款和按平时及应急作战和应急军事行动时的拨款，其中以按军兵种区分为主要的分类方式。

按军兵种区分的RDT&E是指按照美军现有军兵种结构，拨付给美军不同军兵种的RDT&E拨款。以《Department of Defense Budget Fiscal Year 2020》中的RDT&E PROGRAMS 为例，2020年美国国防部制定的RDT&E预算拨款总额为1042.94亿美元。其中，陆军为123.96亿美元，占全部预算拨款总额的11.89%。海军为204.34亿美元，占全部预算拨款总额的19.59%。空军为460.66亿美元，占全部预算拨款总额的44.17%。与国防相关的预算拨款为251.75亿美元，占全部拨款总额的24.13%。[2]

按军兵种区分的RDT&E拨款，具有以下鲜明的特点。

一是向主要作战力量倾斜。从历年美国RDT&E预算拨款情况来看，陆海空三军都是美国RDT&E拨款的主体。比如，2020财年，美国三军所获得的RDT&E拨款占全部RDT&E拨款总额的75.65%（其中陆军占11.89%，海军占19.59%，空军占44.17%）。（如图2）

二是在三军中向海空军高技术兵种倾斜。从历年美国三军获得的RDT&E拨款情况来看，不论是绝对规模还是相对规模，海空军所获得的数量都远远高于陆军（如图3）。这反映出两个方面的问题，第一个方面是，海空军发展所需要的RDT&E经费远远高于陆军；第二个方面是，全面加强海空军建设是美国军事力量体系建设的重点。

需要指出的是，在美国的国防预算体系中，除美国国防部RDT&E拨款外，还有一部分不包括在美国国防部RDT&E拨款中的RDT&E预算拨款。这部分拨款包括美国监察长办公室拨款、军人健康项目拨款、化学药剂及弹药销毁拨款以及国防海运基金。2019财年，这部分拨款总额为15.98亿美元，2020财年为16.11亿美元[5]。这反映出，多渠道筹集RDT&E经费，是美国国防部为满足RDT&E需求的惯用做法。

战争的成本是巨大的[6]。由于自海湾战争以来，美国一直在世界各地进行局部战争。为满足战争的经费需求，美国还建立了海外应急作战及行动预算补充拨款制度。比如，2017年，美国就公布了《海外紧急作战行动预算修订案》（Overseas Contingency Operations (OCO) Budget Amendment）。这项2017财年总统预算修正案要求国防部拨款58亿美元支持美国正在进行的海外应急行动(OCO)，其原因在于这些正在进行的海外应急行动，需要额外的资源来维持大约8400名士兵在阿富汗、伊拉克以及叙利亚所进行的战争的经费保障需求。此项预算修订案中，美国国防部除了安排了作战经费、紧急部队保护经费、作战及武力保护经费等项目外，还专门安排了相应的RDT&E经费。2017年，美国通过应急行动预算修订案安排的RDT&E经费大约为3.74亿美元，比2016年增加了约1.42亿美元。其中，陆军约为1.005亿美元，海军约为0.78亿美元，空军约为0.33亿美元，与国防相关的项目约为1.62亿美元[7]。

二、美国国防部RDT&E预算拨款的主要用途

美国国防部RDT&E预算拨款的主要用途包括两个大的方面，一是科技预算，即为未来军事系统发展所必需进行的基础研究投入。二是侧重于应用现有的科学和技术知识，以满足当前或近期的业务需要的投入。具体来讲，其用途可以划分为以下八个方面：

（一）用于满足与国防相关的基础研究的需求

基础研究指通过系统的研究，更多地了解或理解事物发展变化现象的基本方面和可观察的事实，而不具体地应用于某一过程或某项产品的研究。基础研究包括所有旨在增加与长期国家安全需要有关的物理、工程、环境和生命科学领域的基本知识和理解的科学研究和实验。美国国防部十分重视对于基础研究的支持。比如，在2018财年的RDT&E预算拨款中，基础研究拨款为22.29亿美元，2019财年为22.27亿美元，2020财年为23.2亿美元[8]。美国国防部之所以重视基础研究拨款，是因为他们认为，加强与国防相关的基础研究可以为国防领域技术进步提供基础。其主要作用包括两个方面：首先，基础研究可以有效推动国防相关技术的后续应用研究和先进技术发展；其次，基础研究可以大幅加强通信等各领域的军事功能的创新和提升。

（二）用于满足国防相关的应用研究需求

应用研究拨款一直是美国RDT&E预算拨款的重点之一，长期以来一直保持在较高水平（如图4）。

比如，2019财年，RDT&E应用研究预算拨款为51.00亿美元，2020财年为53.17亿美元[10]，远远高于基础研究拨款数额。按照美国国防部的定义，所谓应用研究是指知识的系统扩展和应用，通过设计、开发和改进有用的材料、设备和系统或方法，以满足国防领域的现实要求，应用研究先于系统特定的技术调查或开发。美国国防部认为，应用研究可以将有益的基础研究转化为解决广泛的军事需求的方案，使研究落到实处。应用研究的主要特点是，面向一般军事需求，以期开发和评估所提出的解决方案的可行性和实用性，并确定其参数。

（三）用于满足国防先进技术发展需求

大力发展国防先进技术，保持美国技术的优势，是美国国防部的重要战略。因此，美国RDT&E预算拨款十分重视满足国防先进技术发展的需求（如图5）。

国防先进技术与确定的军事需求直接相关，主要包括开发子系统和组件，以及组件和子系统或系统模型的概念和技术演示，将子系统和组件集成到系统原型中，以便在模拟环境中进行实地试验或测试。这类工作的主要目的是证明技术可行性，并评估子系统和组件的可操作性和可生产性，而不是开发用于服务的硬件。国防先进技术发展意味着，当先进技术被应用于不同类型的军事设备或技术时，这些先进技术在被转化为军事应用或成本降低方面具有巨大的潜力。虽然国防先进技术的发展并不一定会导致随后的产品开发或列装采购，但也必须有发展目标，并在未来几年防御计划中得以体现。此外，国防先进技术还具有另外一个功能，即在成功应用于具有军事用途的项目后，该技术还可以转化为民用，提升国民经济发展的技术水平。

（四）用于满足国防先进组件的原型设计和开发需求

与其他用途的拨款项目相比，此项拨款在美国国防部RDT&E预算拨款中，往往是仅次于作战系统研发拨款的第二大拨款大项。比如，在2020年美国国防部RDT&E预算拨款中，此项拨款总额为269.37亿美元，在当年RDT&E预算拨款中排名第二[12]。美国国防部认为，此项研究之所以重要，根本原因在于可以通过此项拨款，为满足在高保真和现实的操作环境中评估综合技术、有代表性的模式或原型系统提供所需资金。此阶段包括具体的系统工作，帮助加快技术从实验室向业务用途的过渡，重点是在主要和复杂系统集成之前证明组件和子系统的成熟度，并提出尽可能减少风险的举措。

（五）用于满足国防相关系统开发和演示需求

系统开发和演示的功能在于对于武器装备等产品在量产前进行验证，目的在于检验有关产品量产前能否满足验证的有关要求，判定主要的项目原型性能是否接近或达到计划的操作系统级别。这一阶段包括成熟的系统开发、集成、演示等环节，比如说进行现场火灾测试和评估等。正是由于这个阶段的工作地位重要，所以美国国防部RDT&E预算拨款对于满足这一阶段的经费需求也非常重视，拨款数额往往在整个RDT&E拨款中排在前列。比如，在2018财年，该项拨款为147.34亿美元，2019财年为155.77亿美元，2020财年为177.65亿美元[13]。

（六）满足RDT&E管理需求

RDT&E管理需求包括为RDT&E工作的各项管理提供资金支持，以维持或更新一般RDT&E所需的设施或业务等。此项资金主要用于检验试验范围、相关设施建设、实验室的维护和支持、试验飞机和船舶的操作和维护以及支持RDT&E计划的研究和分析等等。实验室人员的费用，无论是在国防部内部还是承包商，都将分配以适当的管理项目，或酌情作为基础研究、应用研究或ATD（先进技术发展）项目领域的一个项目。与重大研发方案直接相关的军事设施建设费用也属于这一部分。

（七）满足作战系统开发需求

作为美国国防部的RDT&E预算拨款，自然最重视作战系统的研发，因此，满足作战系统研发需求，就成为美国国防部RDT&E预算拨款的最核心部分。特别是近年来，美国用于作战系统研发的RDT&E拨款，一直排在所有RDT&E预算拨款的第一位。比如，2018财年，此项拨款为320.50亿美元，占当年RDT&E拨款总额的37.85%，2019财年为353.87亿美元，占当年RDT&E拨款总额的38.31%，2020财年为386.85亿美元，占当年RDT&E拨款总额的37.09%[14]（如图6）。这种预算拨款安排反映了美国国防部对于RDT&E与战斗力的相互关系的认识与把握，也反映了美国国防部在RDT&E拨款中，把满足作战需求放在第一位的理念和行动。

（八）满足国防部软件和数字技术试点方案直接相关的投入

这部分资金用于这些软件和试点的敏捷开发、测试、评估、采购和修改以及日常的运作和维护。反映着美国国防部对于信息化时代技术和产品研发的重视与关注。

这八个方面，是美国国防部RDT&E拨款的八个主要用途方向，以2021财年为例，每个用途方向在整个国防部RDT&E预算拨款中所占比例如图7所示。

另外，需要指出的是，在每一个方向下，又具体安排了一系列非常详细的重大项目，拨款最终都是落实到具体的重大项目上。同时，重大项目的设立，又根据美军建设的实际需要不断调正更新。比如，在2018和2019财年的RDT&E拨款基础研究大方向下，美国国防部就安排了诸如材料科学技术、地面技术、下一代战车技术、先进武器技术等32个重大项目拨款。在2020财年的拨款中，美国国防部则安排了导弹技术、电子战技术、武器和弹药技术以及夜视技术等19个重大项目拨款[15]。

三、几点启示

通过对美国国防部RDT&E预算拨款结构的研究，我们可以得到以下几点启示：

（一）要与时俱进地调整优化我国国防RDT&E预算拨款分类

国防军队建设对于武器装备以及各类与国防军队建设密切相关的设施设备研发、试验以及鉴定的需求，是一个随着国防军队建设需要的变化而不断变化的函数。这种特性要求RDT&E预算拨款的分类，必须随着变量的变化而不断调整和优化。从分类的角度看，美国国防部RDT&E预算拨款涵盖了从基础研究到应用研究，从先进技术概念研究到其演进和验证研究，从先进元器件研究到系统集成研究的方方面面。特别是进入信息化时代以来，其拨款分类中又增加了为满足国防部软件和数字技术试点方案的拨款分类，充分体现了其拨款分类的时代性。当前，我国国防军队建设进入了一个全新的时代。党的十九届五中全会明确，要加快机械化信息化智能化融合发展，全面加强练兵备战，提高捍卫国家主权、安全、发展利益的战略能力，确保二〇二七年实现建军百年奋斗目标。未来我国国防RDT&E预算拨款分类，应充分考虑实现这一目标对研发、试验、鉴定等方面提出的新要求，不断优化我国国防RDT&E预算拨款分类，使RDT&E预算拨款与我国国防军队现代化建设进程相一致，与确保实现二〇二七年建军百年奋斗目标的要求相协调。

（二）始终把面向战斗力提升作为国防RDT&E预算拨款的出发点

美国国防部的RDT&E预算拨款始终把有效满足与作战密切相关的项目需求作为保障的重中之重。比如，按照拨款数额从多到少，2020年美国国防部RDT&E预算拨款中各类拨款的排名是：作战系统研发、先进组件开发和原型设计、作战系统开发和演示、RDT&E管理和支持、先进技术研发、应用研究和基础研究。2021财年的排名也大体如此[16]。从这个排名中不难看出，前三位都与作战和战斗力密切相关。党的十九届五中全会要求，“十四五”时期要加快军兵种和武警部队转型建设，壮大战略力量和新域新质作战力量，打造高水平战略威慑和联合作战体系。2020年11月13日，经中央军委主席习近平批准，中央军委印发《中国人民解放军联合作战纲要（试行）》。这些重要举措的实施标志着，新时代我军作战能力将进入加速提升期。这必然会对RDT&E预算拨款提出全新的要求，这个要求就是必须牢牢树立战斗力这个唯一标准，把有效满足壮大战略力量和新域新质作战力量，打造高水平战略威慑和联合作战体系，满足联合作战需求作为首要任务，并按照有效满足这一需求的目标，合理确定拨款规模和结构。

（三）坚持资金跟着项目走的基本原则

无论是研发项目还是试验鉴定项目，都离不开充足的资金作保障。因此，要保证各类国防军队建设的项目能够顺利推进，必须毫不动摇地坚持资金跟着项目走的基本原则。美军之所以能够在各类军事技术上始终保持全球领先的地位，一方面得益于其强大的技术基础，另外一个重要的原因是美国国防部始终坚持资金跟着项目走的原则，为其各类研发、试验和鉴定项目提供充足的资金保障。在这个方面，美军的一贯做法是资金直达项目，即直接把一系列重大项目分别落在各RDT&E拨款分类之下，保证了资金“一竿子插到底”。我们之前之所以出现过一些重大项目落实不好的问题，一个非常重要的原因就是“资金跟着项目走”的原则没有坚持好，一些项目立项了，但是相关资金却迟迟没有足量到位。根据十九届五中全会精神，“十四五”时期，我国将集中力量实施国防领域重大工程。因此，必须建立国防RDT&E拨款直通车，将相关资金需求直接纳入RDT&E预算，确保满足项目推进的资金需求。

（四）把应急作战有关经费需求纳入国防RDT&E预算体系

没有一场战争是重样的战争，战争需求是最难精准把握的需求。因此，美国自海湾战争以来，在维持其庞大的国防预算的基础上，还建立了应急作战、海外应急行动等紧急补充拨款制度，以满足战争及海外应急行动的资金需求。在这些拨款中RDT&E拨款是其重要的拨款类别。这反映出，即使是技术基础雄厚、平时准备周全的美国，也难以在战前在武器装备等方面完全满足作战需求，必须随着战争的进行而不断开展研发、试验和鉴定等工作。当前，我国国家周边安全形势异常复杂，不安全、不稳定因素在增多，战争威胁并未远离我们。我们应该吸取美国的经验和教训，在我国正常国防预算中，建立应急作战RDT&E基金，以满足应急作战时的相关紧急需求，平时采取稳健的策略，保证其保值增值，战时用来满足因作战而产生的紧急RDT&E需求。

（五）注重发挥国防RDT&E拨款对科技进步的促进作用

从一般意义上讲，绝大多数科学技术并没有严格的国防科学技术和民用科学技术的区分。同样的技术只会因其主要用途不同而被纳入军用技术和民用技术两大类别。仔细分析研究美国国防部RDT&E预算拨款支持的各类项目可以看到，这些项目中，很多都具有天然的军民两用性质。比如，2020财年美国国防部RDT&E预算拨款支持的基础研究类中有内部实验室独立研究项目、材料技术项目、传感器、电子生存项目以及航空技术等，应用研究类中有先进医疗技术、空间应用先进技术以及人力和人才培养先进技术等项目，都是典型的军民两用技术。根据美国国会研究局的研究报告的数据，美国国防部RDT&E预算拨款是美国一些领域的高等教育机构的研发资金的重要来源。大约60%的航空航天和航天工程研发，58%的电气、电子和通信工程研发，48%的工业和制造工程研发，46%的机械工程研发，44%的计算机和信息科学研发经费，都来自美国国防部的RDT&E预算拨款[17]。同时，美国国会研究局还建议美国国防部将“革命性研究作为国防部科技研究的一部分”“将大约1/3的可用研究资金分配给探索性或潜在革命性的项目。其他2/3的资金用在已确定的产品需求上。”[18]美国的做法提示我们，“十四五”时期，我国要促进国防实力和经济实力同步提升，必须充分考虑如何运用RDT&E预算拨款，同时促进国防科学技术发展和民用技术发展，达到一份投入两份产出的目的。

[1]根据DOD：“Department of Defense Budget Fiscal Year 2010 ,RDT&E PROGRAMS (R-1)” fy2010 ― fy2021, Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller)绘制。

[2] DOD：“Department of Defense Budget Fiscal Year 2020, RDT&E PROGRAMS (R-1)” fy2020, Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller).

[3]根据DOD：“Department of Defense Budget Fiscal Year 2020, RDT&E PROGRAMS (R-1)” fy2020, fy202,1Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller)数据计算而得。

[4]根据 DOD：“Department of Defense Budget Fiscal Year 2020, RDT&E PROGRAMS (R-1)” fy2020, fy2021,Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller)绘制。

[5] DOD：“Department of Defense Budget Fiscal Year 2020, RDT&E PROGRAMS (R-1)” fy2019, Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller).

[6]参见CRS：“U.S. War Costs, Casualties, and Personnel Levels Since 9/11”, Congressional Research Service IN FOCUS.

[7] DOD: Overseas Contingency Operations (OCO) Budget Amendment fy2017, Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller).

[8] DOD：“Department of Defense Budget Fiscal Year 2020, RDT&E PROGRAMS (R-1)” fy2020, Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller).

[9] 根据DOD：“Department of Defense Budget Fiscal Year 2010 ,RDT&E PROGRAMS (R-1)” fy2010 - fy2021, Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller)绘制。

[10] DOD：“Department of Defense Budget Fiscal Year 2020, RDT&E PROGRAMS (R-1)” fy2019, Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller).

[11] 根据DOD：“Department of Defense Budget Fiscal Year 2010 ,RDT&E PROGRAMS (R-1)” fy2010 - fy2021, Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller)绘制。

[12] DOD：“Department of Defense Budget Fiscal Year 2020, RDT&E PROGRAMS (R-1)” fy2020, Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller).

[13] DOD：“Department of Defense Budget Fiscal Year 2020, RDT&E PROGRAMS (R-1)” fy2018, Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller).

[14] DOD：“Department of Defense Budget Fiscal Year 2020, RDT&E PROGRAMS (R-1)” fy2018, fy2019， Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller).

[15] DOD：“Department of Defense Budget Fiscal Year 2020, RDT&E PROGRAMS (R-1)” fy2018, fy2019， fy2020，Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller).

[16] DOD：“Department of Defense Budget Fiscal Year 2020,RDT&E PROGRAMS (R-1)” fy2020，fy2021，Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller).

[17] CRS：“Department of Defense Research, Development, Test, and Evaluation (RDT&E)”, Congressional Research Service.

[18] CRS：“Department of Defense Research, Development, Test, and Evaluation (RDT&E)”, Congressional Research Service.

【作者简介】

刘硕扬，首届中国国防经济学年度人物，中国人民大学应用经济学院副教授；张雨培，中国人民大学应用经济学院硕士生。

本文原载《犁与剑的时代思考》

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