世界主要军事强国军民融合机制模式、 有益做法及启迪

本文原刊载于《军民两用技术与产品》2018年7月号（上）总第411期，授权仰山智库独家推送。

全面考察世界一些发达国家军民融合发展建设实践可以发现，目前“融合”的主要特点是军民两用技术、标准等通用性方面越来越强、聚合点越来越多、融合度越来越高、融合面越来越宽，有利地拉动了地方经济，促进了军队建设，实现了“双向受益”。特别是美国、俄罗斯、日本包括以色列等国家根据自身国情新发展，结合军事变革新动向，采取了切合自身实际的推进军民融合建设实践的路径、模式和做法，制定了较为系统的法规。这些对我们在新时代进一步落实习总书记提出的更加关注军民融合深度发展，实现富国强军具有一定的借鉴价值。

一、世界主要军事强国军民融合建设模式

不同的国家采取了不同的模式。第一次世界大战、第二次世界大战期间，许多国家都处在战争状态，整个国家机器都是为战争服务的，因此，主要体现的是以军为先、以军为主。自第二次世界大战结束到冷战结束这段时间，国际形势出现新变化，国家建设提出新要求，许多国家实行的是平战结合、军民融合发展的道路，就是经济建设和军队建设同步发展。概括起来就是：军民一体、以民掩军、先军后民、以军带民。下面对美国模式、日本模式、俄罗斯模式、以色列模式进行研究。

（一）美国“先军后民，以军带民”模式

美国为了维护其霸权地位，确保其军事领域在 21世纪占有绝对优势，推行“先军后民，以军带民”的军民融合政策。一是国防采办制度是民用和军用基本分离的两个市场。实践中注重利用社会经济的新科学、新理论、新技术以提升国防和军队现代化建设水平。二是始终注重制定并完善政策制度，为军地实施军民融合提供法律保障。国家政府有关部门和国防部密切配合进行科学规划和顶层设计，做到了发展战略与法规制度相统一，确保了军民融合实施中的战略调控与法律保障坚强有力。军队与政府构建了跨部门、跨行业的高效协同机制。三是构建社会化产业链和军民融合型研发与创新实体。从实际情况来看，美国在实施军民融合中采取社会化的开放“融合”实践，主要依托科研院所等非营利机构进行基础与创新研究；从研究经费来看，主要渠道来自联邦政府和众多企业。四是美国大多数民营企业或实体都具有军民通用性质，根据和平时期或战争状态的现实需求来确定生产军品或民品。诸如洛克希德 · 马丁公司等大型集团的产品都是军民通用，并根据市场需求进行生产与研发。

（二）日本“先民后军，以民掩军”模式

第二次世界大战结束后，日本武装力量的发展受到严格限制。对此，日本采取了以下政策：一是实施“先民后军”政策。日本发动侵略战争期间，经济几乎被摧毁，因此首先是发展社会经济。二是实施“以民掩军”政策。日本的经济在战后恢复较快，尤其是民营企业在武器装备研发能力、技术水平、经济实力等方面进步较快。已经成为经济大国的日本，为了寻求政治和军事大国的地位，开始以发展“民生”的名义，不断加大国防科研投入，大力发展民间军事工业，通过政策和资金支持，大大促进了军民两用技术和产业的发展。三是在技术与产业布局上注重军民通用性。通过发展军民两用技术与产品，降低了政府投资风险和武器装备研发成本，有效地促进了军工企业的发展。四是大力扶持军品企业。为保护可生产军品的重点民营企业和主要军品生产线，日本政府对诸如三菱、三井、住友等大型公司，从经费、政策等多方面给予倾斜；对小型参军民营企业也出台了财政补贴等优惠政策，激发民营企业承担军品研发的热情，这有利于保证民营企业在国家削减装备费时仍能保持研发与生产。

（三）俄罗斯“先军后民，军民结合”模式

前苏联解体后，主要执行的是军工企业逐渐由军转向民的政策，20 世纪 90 年代中期，俄罗斯政府制定并颁布下发了《1995—1997 年俄联邦国防工业转产专项计划》，1997 年又对国防工业“军转民”政策进行了适度调整，将大面积军转民调整为“通过武器出口促进军转民”。普京继任后，实施“先军后民，军民结合”政策。2008 年后又推行“新面貌”强军改革，取得了重大成效。一方面，提升高新武器装备研发与生产能力，力求武器装备在全球范围内领先。2001年，普京政府批准颁布了《2001—2006 年俄罗斯国防工业改革和发展规划》，在实施经济转型过程中，确保高新技术武器装备的研制生产能力。俄罗斯政府确定大力发展军民两用高新技术，包括微电子技术、光电器件、人工智能系统、导航系统、空气动力系统、计算机和雷达、核技术、新型火（炸）药和燃料等。另一方面，通过先进武器装备和军民两用技术的大量出口，拉动俄罗斯国民经济增长。俄罗斯武器装备和军民两用技术出口一直处于世界前列。俄罗斯军工系统有数百家企业与外国有合作关系，以此促进国际合作。

（四）以色列“军民一体，以军带民”模式

以色列是一个科技发达、军事工业实力非常雄厚的国家，其军民融合模式的核心就是“军民一体，以军带民”。一是着力实施“军转民”与“民参军”并重政策。政府鼓励利用军工企业岗位退下来的员工在军事工业中的熟练技能，为“军转民”服务；同时，军工企业也大量收购具有一定高新技术的民用企业，以有效降低企业风险；并通过利用民间资金推进高新技术成果转化工作。二是积极推行“以军带民”政策。政府指导下的发达军事高新技术产业，带动形成了一大批民用科技产业。特别是航空工业、电子工业、制造工业等，推动着整个国民经济的发展。可以说，军工是以色列富国强军的“利器”。三是国防部军事科研系统市场化运作。为了与全球市场环境接轨，尽可能拓展国防部所属军工研发与生产机构的军工业务范围及增强武器装备出口竞争力，以色列政府将多家军工性质的公司（包括拉法尔武器发展局）等转化为具有市场竞争力的公司，有效地提升了以色列在国际上的竞争力。

二、西方军事强国在军民融合实践中的有益经验

军民融合作为富国强军的重大实践活动，是一项多领域、多层次和全方位的建设实践活动，也是一项复杂的系统工程。美国等西方军事强国不断完善体制机制，优化资源投入，深入挖掘潜力，加强法制建设，提升军民融合发展的整体效益。

（一）国家主导，强化治理体系

分析西方军事强国军民融合建设实践后不难发现，其具有国家主导、顶层设计等突出特点，并在体制机制上进行了健全完善。主要军事强国在战略层面都有负责国防建设和经济建设协调发展的强力机构。例如，美国国家安全委员会的其中一项职能就是协调经济建设与国防建设及国家安全；美国国防部负责科技事务的副部长帮办、国防部高级研究计划局等专门负责管理军民融合科技计划和规划。俄罗斯国防工业委员会的主要职责之一就是负责军民融合建设与发展，重大事项则由总统普京把关。日本政府则由总理大臣任主席的安全保障会议负责有关军民融合建设与发展有关事项的决策与部署，凡是有关武器装备和后勤保障装备研发与生产的规划计划及重大项目全部由总理大臣审批把关；涉及军民融合发展的战略规划在国防会议或安全保障会议上进行最终的审批和决策。不难看出，主要军事强国在军民融合发展建设上都表现出有高度集中统一和坚实的体制机制作保证。

（二）优化配置，高效利用资源

各国在优化军民融合建设资源配置方面下了很大工夫，为高效利用资源提供了保证。例如 , 著名的美国曼哈顿工程最初由国防部军事工程部的低级军官马歇尔上校负责。马歇尔上校极为保守，不懂得统筹军民之间的关系，不能充分优化配置军地资源，导致进展极为缓慢。美国国防部决定由格罗夫斯继任，他考虑到多数专家反对实验室的教条式管理，因而实施了强化资源配置和军地一体统筹改革的形式，这一改革把军地资源统一整合起来，形成军民资源科学统筹、一体化协调运转的局面，庞大的曼哈顿工程最终成功。

（三）注重保障，提高投资效益

军民融合建设发展必须拥有经费等方面的坚强保障，这是稳步推进军民融合的基础。不少国家采取了政府提供主要经费保障支撑，多渠道多途径融资、广泛集资的办法来确保军民融合的持续发展。例如，美国注重发挥多元化投资的组合优势，为军民互动融合、共赢发展提供资金保证。一是进行合资。为促进国防科研生产，联邦政府规定在直接进行投资时，私营企业的出资一般不少于 50%。二是专项经费。美国为应对金融危机推出的经济复苏法案，其中一项内容是对军事基础设施进行专项投资，以刺激经济发展和就业。三是国防费用的转化支出。在市场经济发达和军队保障社会化的大环境中，美国国防费用中至少有20%~30% 要通过获取物质资源和服务等市场采购形式流回社会。近年来，直接用于军民两用技术研发的支出占到了国防科研费的 20% 以上。

（四）强化合作，推进研发生产

美国《国防报告》认为，目前，其军民两个体系已基本融为一体。据统计，美国军品和民品的融合度在 80% 以上。军品由私营企业生产，全国近 70% 以上的科学家、工程师直接或间接地为国防建设服务。为加强生产研发领域的军地合作，近年来美国推出了若干重大举措：相继出台《国防转行战略》《国家安全科学技术发展战略》《国防工业转型路线图》等战略文件；制定实施“技术再投资计划”及其升级版本“两用科学技术计划”，推行两用技术合作研究和开发计划等；军队与企业、科研院所建立合作伙伴关系，推出一批先进的军民通用标准与技术，推进了军事新变革，带动了相关产业发展。俄罗斯在多个关键领域出台政策扶持军地相关产业，例如，相继出台《2015 年前俄罗斯航工业发展战略》《2015 年民用航空设备发展纲要》等，加大对俄罗斯航空工业的扶持力度，以增加国家对民用飞机制造业的投资。

（五）着力规范，完善法制体系

依法规范军民融合建设发展是各国家的主要特点。目前，美国法律法规及军队条令条例基本覆盖了各融合领域，为统一步调、打破壁垒、优化程序促融合营造了良好的法制环境。在国家层面，有《国家安全法》《战争授权法》《国家紧急状态法》《国防生产法》《联邦采办简化法》《联邦技术转让法》等；在政府部门层面，国防部、联邦勤务总署和航空航天局等共同参与制定《联邦采办条例》，详细规范民用产品与技术的采购标准和程序；在军种部层面，为更好地利用民力资源，各军种部都以法规形式规范了相关计划，陆军有“利用民力增补后勤计划”，海军有“建筑能力合同计划”，空军有“合同增补计划”。

三、对我国军民融合建设发展的主要启迪

世界主要国家军民融合建设发展植根于各自的国情、军情、市情和民情，例如，共性的特点是加强基础领域、产业领域和科技领域统筹，以增强对经济建设和国防建设的整体支撑能力，着力提高军民协同创新能力等。这些都反映出一些深层次规律性问题，值得研究借鉴。

一是必须牢固树立“两个拉动”的思想理念。实践表明，我军现代化建设根植于国家经济建设的厚土之上，军队现代化建设离不开社会经济建设的快速发展，同时，我军现代化建设水平的快速提升，反过来也能拉动国家经济建设。这也正是军民融合深度发展的客观要求。美国军方就是运用各类地方承包商或企业主研发、投送、维修、保养武器装备和后勤保障装备等方面经验，达到了“双赢”的效果。据统计，海湾战争中，美陆军通过这种做法节省了近 8 万人的后勤保障人员。而大量的承包商也从中获得很高的利润和补贴。美军在借力社会民间力量方面有一百多年的历史。应当指出，正因为这一做法，其军民融合保障体系得以稳步发展。美国也曾经有过很长时间的重民轻军或轻民重军的历史。冷战结束后，转为实施军民双向促进、互为支撑、你中有我、我中有你的做法，大大平衡了国防与经济的良性关系。可见，只求“为经济让路或为战争让路”会导致摩擦消耗大、共赢周期长，都非长久之计，从一方主导转为双向互动、合作发展才能共同受益。

二是坚持以“作战需求”牵引军民融合发展。军民深度融合发展的切入点、落脚点的检验标准为是否能最大限度地满足作战需求，也就是全面提升主战武器装备和后勤保障装备的战技性能。众所周知，阿富汗战争和伊拉克战争进入尾声后，各种爆炸装置和爆破埋伏极大地威胁着美军士兵及大量平民的生命安全，美军急需大量防地雷反伏击战车，为此，美军进行了社会公开招标，有 9 家公司的 9 种基本型号参与竞争，美军在较短的时间内就购置到 2 万多辆防地雷反伏击战车，从而减少了各种爆炸直接伤害生命事件的发生。这就要求军方善于发现军事行动中出现的各种新问题，同时密切关注最新科技发展动态和成果转化，力求应用最新科技成果解决现实中的各种作战需求。民营企业在努力研发创新的同时，也要关注现实和未来军事行动的新情况，超前做好各项研发成果“民参军”的转化升级。事实表明，军地双方都必须紧盯战场作战需要，才能有效地解决好战场难点、热点问题。

三是军民融合要突出抓好相互对接、取长补短。美国利用承包商进行装备保障和后勤保障，不仅技术保障迅速，保障力量反应和部署较快，而且成本相对较低。总体来看，在各种非战争军事行动当中，通用装备保障、后勤保障装备等领域运用社会民间保障力量的比例相对较大，成本也相对较低，这是因为在这些领域民间力量在技术、资源和反应方面的优势便于发挥出来。从这个意义上来看，应突出强化对军队、民间、社会各种保障力量的衔接性及互补性的研究与探索，特别是要强化在作战实施各阶段提供科学的需求分析，以此为在军民深度融合中的各种保障力量提供强有力的理论与实践指导。

四是善于运用问题导向解决军民融合建设发展的矛盾与风险。军民融合建设发展过程中，既存在发展的机遇和利益，也面临着各种潜在的风险与威胁。为此，必须注意加强风险管理研究与探索，做到有效规避风险，趋利避害，持续有力地推进军民融合深度发展。例如，有的重大项目经费投入很大，工期相对较长，若不注意跟踪问效，不注重科学管控，有可能半途而废。不及时予以纠正，就可能造成极大浪费。实施军民融合保障必然会形成多条供需链条，以此来维系军队和地方之间双方稳定的保障关系。战争时期由于供需链中断，社会保障团体没能及时将有关作战物资投送到位，可能削弱部队的战斗力或贻误战机。例如，在伊拉克战争中，有近 2000 个民间承包商参与美军的行动部署，提供技术支持和物资保障。但因其接口处存在先天的脆弱性，而成为联军后勤的“软肋”。伊拉克军队通过干扰、破坏联军保障供应链，导致供应链运作不畅，造成在纳西里耶和纳杰夫激战的海军陆战队第 1 师、第 3 机步师，以及第 82、101、空降师等面临缺粮、缺水、少弹药的困境，甚至有的部队连续三天只吃两顿饭。供应链断裂不仅使军队士气大受影响，而且使军事行动因等待补给而“刹车”。这就启示我们：要善于运用问题导向，对军民融合建设实践进行科学预测和宏观把控，以免在军民融合发展中犯不必要的错误；要加强对研制生产过程中各种矛盾的预见性，及时协调军地关系，确保关系顺畅；要坚决克服研发过程中存在的“拖进度、降指标”等问题。

五是大力发展军民两用技术，促进成果相互转化。军民融合的核心内容就是要大力发展军民两用技术，这样既可以产生巨大的经济效益，推动国家经济建设发展，又可以加快国防和军队现代化建设的步伐。一方面，要把好顶层设计关，加强我国军民两用技术的高度集中统一发展，科学规划、分类指导，为军民两用科技成果转化开辟通道。另一方面，加大对民营科研单位的扶持力度。大多民用科技机构或企业不敢贸然承接军品研发任务，这在客观上限制了他们进入军品市场的积极性。因此，要想真正实现军民融合发展，就必须加大对承担军品研制的民用科技单位的政策和经费扶持，适当减免税收，适度给予经费补偿。例如，我国民间力量组成的“360 企业安全集团”就得到了国家和军队有关部门的政策和经费等方面的有力支持，其网络安全技术处于全球领先地位，在网络空间领域的军民两用技术研发不断取得新突破。

六是拓展融合领域，实现有机衔接。随着科技不断进步，融合应在纵横两个维度上延伸拓展。首先是融合领域不断拓展。例如，在军队后勤保障社会化方面，从提供一般补给品向提供高科技含量的系列产品拓展，从平时保障向战场保障拓展，从提供实物资源向提供实物与管理方法并重拓展等，从承包商被动参与向融入计划制定工作拓展。其次是融合领域之间有机街接。美国就是通过采用全寿命周期管理，将武器装备的研发生产合作与后续的企业之间保障，以及企业为军队操控人员提供技能培训等活动有机衔接起来。最后是带动军地各自体系的调整优化。军工领域的军民融合发展导致了市场格局的变化，成为行业优化发展的一个重要因素；利用民力实施保障，为军队保障体系的精简优化提供了良好外部条件。

作者简介：高东广，著名军事战略专家，研究员、博士生导师，国家安全

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