编者按
美国兰德公司8月26日发布题为《正确掌握网络空间部队战备的基础情况》的报告，分析了美国网络空间部队战备面临的四类主要挑战和相关联的六项挑战根因，提出了可以解决上述挑战根因的四项综合性举措，提供了打造可持续和战备就绪的网络空间部队的三种核心备选战略方案并分析了各方案的利弊。
根据2023财年国防授权法案，美国国会指示美国国防部长完成一项研究，研究美军各军种在组织、训练、装备和部署网络空间作战部队方面面临的挑战以及应对这些挑战的替代方案，美国防部委托兰德公司开展此项研究。根据美国防部最新定义，美国网络空间作战部队涵盖“美国防部各部门规划、实施或支持进攻性网络空间作战、防御性网络空间作战或美国防部信息网络运维的任何部队”，涉及八个组成部分：网络任务部队；美国网络司令部及其下属总部部门；任何美军军种、美国防部机构或外勤机构、任何组成部分（现役、国民警卫队、预备役）、任何状态（现役或预备役）且未分配给美国网络司令部的所有网络空间部队、单位和人员；网络空间评估单位（例如网络红队）；网络空间支持行动单位（例如，采购、预算机构）；作战司令部网络空间作战单位；支持网络空间作战的美国防部情报部门；隶属于美国特种作战司令部的网络空间部队。
报告提出，美国防部在发展和部署可持续的网络空间部队方面面临长期挑战，单靠现有方案无法克服这些挑战，加倍努力也并非可行之道。相关挑战可分为四类：一是培训，表现为美国防部训练管道效率低下，涉及因素包括训练长度、运营成本、投资回报率、及时性和准备性、任务匹配性以及基础设施的可及性和充足性；二是装备与基础设施，主要涉及任务所需的装备资源不足，以及资源决策者不了解网络人员完成任务所需的装备类型以及装备需求优先级；三是运用，涉及到网络空间部队在接受全面训练和资格认证前就被部署到作战部队、作战部队缺乏足够的能力来认证和运用网络部队、缺乏专门的网络训练部队以及缺乏适当的基础设施、任务和导师来支持在职培训；四是招募与留任，表现为美国防部无法吸引足够多的合适人才担任网络职位，也无法保持人员长期留任，从而从培训投资中获益，影响因素包括薪酬、网络重视程序、网络职业发展路径等。上述挑战普遍存在六项根因，包括：一是美国防部内部以及与其他政府机构缺乏协调；二是决策者未能优先考虑网络领域；三是决策者未能有效地确定网络领域内的活动、工作角色和实体的优先顺序；四是决策者未能招募和留住网络人员；五是美国防部现有资源与任务要求间存在差距；六是美国防部缺乏足够的基础设施和途径来对网络人员进行充分的培训。
报告建议，美国防部采取四项综合性举措来解决上述挑战根因带来的障碍，而非专注于一系列针对特定挑战的狭隘解决方案。具体包括：一是实施人才管理结构以更好地支持网络部队战备。美国防部应在部门范围内开展以网络部队为导向的人才管理，并根据需求设定覆盖范围，同时可以考虑并执行若干战术性解决方案，包括增加和标准化奖金、要求网络空间作战部队关键部门实行连续轮岗、改变兵力结构以增加文职人员比重以及更好地利用预备役部队。二是规范和完善人才发展渠道。美国防部可以整合培训需求、开发和交付，或将制定指定网络空间作战部队职位培训和认证要求的责任整合到一个职业领域经理团队。三是将运用期望和资源与培训和认证需求相结合。美国防部可以建立专门的培训单位，为导师或培训师提供资金以监督人员的资格认证流程，增加团队数量或扩大团队规模以支持更可持续的单位轮换，以及调整分配政策，使人员在获得基本资格之前不会被分配到作战团队。四是开发定义和跟踪作战效能的系统并在资源配置和部队管理决策中使用此类系统。美国防部需要明确并优先考虑作战效能指标和后续分析系统，运用上述系统来追踪实际绩效与既定任务需求的对应关系，支持基于任务的战备情况分析，并据此调整部队管理。
报告将相关改进方法提炼为三种核心备选战略方案，包括：一是“现行方案+”。该方案是美国防部现行方案的演变，即美军各军种自行训练和装备网络空间部队。改进方面包括：扩展了综合培训渠道，使其涵盖所有工作角色，并从基础培训延伸至资格认证活动；增强了美国网络司令部审查和完善联合训练课程的能力，并通过制度化人员配置结构和标准化总部，提升了美国网络司令部下属指挥部门的能力；考虑了额外作战能力的发展，特别是通过引入来自美国海岸警卫队和美国太空部队的更多网络任务部队团队，以及此前批准的网络任务部队扩张至147支团队。二是“集中式培训和职业管理模式”。该方案侧重于创建一个更类似于美国特种作战部队的入伍和人才管理模式，涉及到要求网络人员通过任务证明其具备相应能力后才能分配到网络部队，以及要求美国网络司令部建立一个直接管辖的培训机构，为进攻性和防御性网络作战提供先进的网络空间作战培训和教育。三是“独立网络军种”。该方案涉及建立一个专注于组织、训练、装备和部署网络空间部队的军种。一种选择方案是组建规模较小的网络军种，该军种将由现有的网络任务部队和相关的支持机构组成，但将依靠上级军事部门提供其他支持，如招募、采购或设施支持。
报告评估了三种替代方案对解决六项挑战根因的影响，认为：“现行方案+”对根因及其相关问题的整体影响最小，而“集中模式”和“网络军种”方案似乎都有可能更全面地解决相关问题；协调问题可能会持续存在，因为新问题会伴随旧问题的缓解而出现，但其他领域可能会有更大的改善，例如“集中模式”或“网络军种”方案会更好地满足训练需求、“网络军种”方案会对网络空间部队的优先级产生重大影响但并不能避免美国防部优先级的整体变化。报告还根据改进、可行性、可持续性和连续性四项标准对三种方案进行了总体评估，其中：“现行方案+”在可行性和可持续性方面表现良好，但改进效果似乎最差；“集中模式”可能会对运营和现有培训渠道造成一些潜在的干扰，因此可能会降低连续性，但提供了更高的可行性和可持续性；“网络军种”方案因导致组织架构的剧烈调整在连续性方面表现不佳，但在改进、可行性、可持续性方面表现较好。报告称，上述四项评估标准反映了美国防部在确定未来发展路径时必须考虑的考量，但在审议过程中需要考虑各项标准的权重。
报告指出，美国防部应立即采取行动以发展可持续和战备就绪的网络空间部队，包括建立人才管理结构以及培训和认证要求并由美国网络司令部以将运用期望与培训和认证需求相结合的方式实施、开发并利用定义和跟踪作战效能的系统为新的资源配置决策提供信息等；美国防部可以采取多种方式来实施上述举措，并在一定程度上结合三种替代方案来实施，从而为长期战略演变奠定基础；美国防部可以在推进关键工作的同时保留未来创建网络军种的选项，但无论采取哪种方案，紧急要求组建网络军种可能分散或拖延美国防部必须完成的工作。
奇安网情局编译有关情况，供读者参考。
正确掌握网络空间部队战备的基础情况
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近年来，要求为美国网络空间部队设立单独军种的呼声越来越高。美国“保卫民主基金会”发布报告呼吁作为美国陆军部的一部分建立网络空间部队，就像美国海军和美国海军陆战队都隶属于海军部一样。由前美国陆军网络司令部司令爱德华·卡登和前美国众议院军事委员会职员约书亚·施蒂费尔主持的新委员会正在审查建立网络部队的实施要求。过去十年，美国国会通过了众多《国防授权法案》（NDAA）条款，重点是提高网络空间部队的战备状态，并协调当局和组织为其提供支持。2025财年国防授权法案要求对建立网络部队的可行性进行新的研究。建立网络部队的呼声源于美国网络司令部和美国国防部意识到，尽管他们已经扩大了资源，加大了对开发、训练和提供随时待命的网络空间部队的关注，但在试图建立和维持能够应对网络领域不断演变的挑战的网络空间部队方面，仍然面临持续的挑战。
在2023财年国防授权法案（第1533条）中，美国国会指示美国国防部长完成一项研究，研究美军各军种在组织、训练、装备和部署网络空间作战部队（COF）方面面临的挑战以及应对这些挑战的替代方案。该立法指示研究涵盖当时定义的COF。美国国防部后续指导意见已扩展其定义，如下文所示。
什么是网络空间作战部队（COF）？
网络空间作战部队（COF） 由“美国防部各部门规划、实施或支持进攻性网络空间作战（OCO）、防御性网络空间作战（DCO）或美国防部信息网络（DoDIN）运维的任何部队”组成。COF由以下八个组成部分：
网络任务部队（CMF）
美国网络司令部及其下属总部部门
任何美军军种、美国防部机构或外勤机构、任何组成部分（现役、国民警卫队、预备役）、任何状态（现役或预备役）且未分配给美国网络司令部的所有网络空间部队、单位和人员
网络空间评估单位（例如网络红队）
网络空间支持行动单位（例如，采购、预算机构）
作战司令部网络空间作战单位
支持网络空间作战的美国防部情报部门
隶属于美国特种作战司令部的网络空间部队。
资料来源：皮特·赫格塞思，《美国防部网络空间作战部队》，2025年7月24日备忘录。
兰德公司国防研究所受命开展这项研究。研究团队对联合部队和各军种的230多人进行了130多次访谈；查阅了相关文献、政策和指导；并分析了人员和战备数据。该团队还进行了两次政策推演，有80多名专家利益相关者参与其中，以探索网络空间部队生成的替代方法。
我们的研究证实，美国防部领导在管理网络部队方面面临数百项挑战。虽然这些挑战可以按逻辑类别划分，但美国防部无法通过逐一解决大量问题来有效提升网络战备水平。我们的分析将这些问题与一系列跨类别挑战的共同潜在条件或根本原因联系起来。在制定解决方案时，需要重点关注这些潜在条件。然而，还有一个问题：美国防部的组织结构是否合理，是否能够识别并实施能够解决这些潜在条件的解决方案，从而达到预期效果。因此，我们进一步分析，考虑了管理网络部队的替代方案（其中包括网络军种），并根据一系列标准评估了这些方案。
我们的研究强调了网络空间部队组建和部署的复杂性，以及在解决相关长期挑战的根本原因时需要考虑的权衡利弊。尽管许多公众辩论的焦点是是否在短期内组建一支网络空间部队，但美国防部可以采取一些行动来解决根本原因——其中许多行动并不需要像创建新军种那样彻底颠覆现有体制。在本文中，我们探讨了当前网络空间战备挑战背后的潜在条件，并分析了美国防部无论选择何种路径，都可以且应该采取哪些举措来应对这些驱动因素。
关键见解
美国防部在发展和部署可持续的网络空间部队方面面临长期挑战，包括培训和培养足够的人员，让他们担任关键职务，以及为他们提供充足的训练和执行任务所需的装备。单靠现有方案无法克服这些挑战。加倍努力并非可行之道。
美国防部可以而且应该实施以下基础举措来应对这些挑战：管理与人员队伍需求相称的网络人才；标准化发展渠道；使运用期望和资源与培训和认证需求保持一致；开发系统来定义和跟踪运营效率，并在资源配置和网络空间部队管理决策中使用这些系统。
美国防部可以采取多种方式来实施这些举措。尽管美国防部内外都有一些人主张立即建立网络军种，但按照现行方法在短期内实施这些建议的基础性举措，将为长期战略演变奠定基础，使其朝着集中培训和职业管理模式或网络军种的方向发展。
美国网络司令部获得了新的授权，包括增强的预算控制权，这扩大了其指挥和控制网络任务部队（COF第一组）训练和装备资源的能力。美国网络司令部尚未有足够的时间充分利用和评估这一新授权在应对战备挑战方面的有效性。
一、网络空间战备面临的当前挑战
网络空间战备取决于美国防部是否拥有足够数量的人员，他们具备适当的培训、资质和装备，能够持续满足任务需求。2012年，美国防部组建了网络任务部队（CMF，COF第1组，由进攻性和防御性网络部队组成），在接下来的六年里，负责为队伍配备人员和装备，并在开展行动的同时培训人员。时任美国网络司令部司令迈克尔·罗杰斯在2017年承认，实现“全面作战能力”只是CMF目标的一部分。他“承认真正的挑战在于维持CMF以及在团队中服役的杰出男女军人的战备状态”。
2019年，美国政府问责局（GAO）在一份报告中得出结论，在训练和维持网络任务部队（CMF）方面取得了一些进展。GAO在报告中还指出，在确定和完成适当的培训、获得必要的安全许可以及在不影响战备状态的情况下在各团队之间调动人员方面仍然存在问题。
我们发现，在发展和维持战备就绪的网络空间部队方面也存在类似的持续挑战，以及其他影响更广泛的COF而不仅仅是CMF的挑战。为了便于描述，我们将这些挑战分为以下几类：
培训。训练管道效率低下：其长度、运营成本、美国防部从训练中获得的投资回报、是否能在需要时为有需要的人提供所需的训练，以及对于当前的作战环境和网络空间部队被要求支持的任务来说是否足够（或过度）。受访者还对培训基础设施的可及性和充足性表示担忧。
装备与基础设施。装备方面的问题主要分为两类：（1）任务所需的装备资源不足；（2）资源决策者对网络空间人员完成任务所需的装备类型以及如何确定装备需求的优先顺序缺乏充分的了解。
运用。运用挑战始终围绕一个主题：网络空间部队在接受全面训练和资格认证之前就被部署到作战部队。作战部队缺乏足够的能力来认证和运用这些部队，这阻碍了战备状态。核心挑战包括缺乏专门的网络训练部队，以及缺乏适当的基础设施、任务和导师来支持在职培训。
招募与留任。美国防部无法吸引足够多的合适人才担任网络职位，也无法让他们长期留任，从而从培训投资中获益。许多因素被认为会影响招募和留任，包括：薪酬；美国防部内部对网络空间需求的优先排序方式（或不优先排序方式）；对于那些希望继续从事网络任务的人来说技术职业发展路径选择有限；对领导层的不满。
数百项挑战是阻碍美国防部实现网络空间战备的现实问题。但由于这些挑战数量众多且往往相互重叠，单个挑战并不能为制定COF战备不足的解决方案提供坚实的基础。因此，我们确定了以下六种在各类挑战中都普遍存在的潜在条件：
1、协调不足——美国防部内部以及与其他政府机构缺乏协调
2、网络与非网络领域的优先排序——与其他领域相比，决策者未能优先考虑网络领域
3、网络领域的优先排序——决策者未能有效地确定网络领域内的活动、工作角色和实体的优先顺序
4、人才管理不足——决策者未能招募和留住网络员工
5、现有的资源不符合任务需要——美国防部现有资源与任务要求之间存在差距
6、培训基础设施与运用脱节——缺乏足够的基础设施和途径来对员工进行充分的培训。
这些潜在条件应该成为制定解决方案的基础。
二、可以解决根本原因的系列措施
四项综合性举措有望解决这些潜在条件带来的障碍。我们建议美国防部专注于这些举措，而不是专注于一系列针对特定挑战的狭隘解决方案。
（一）实施人才管理结构以更好地支持COF战备
要解决围绕在关键网络角色中训练有素、备受重视的人员所面临的复杂且相互关联的挑战，需要美国防部范围内的专门、专注的人才管理工作——我们称之为以COF 为导向的人才管理结构。
以COF为导向可以定义为涵盖网络任务部队（CMF）、下属总部各单位以及其他执行网络空间职能的人员和组织。也可以将其定义得更狭义（尤其是在实施初期），专注于网络任务部队（CMF）。2023年美国防部网络劳动力战略指出，美国防部有超过22.5万名军事、文职和合同制人员参与网络空间作战。尽管该战略采用了美国防部的视角，但其范围过于宽泛，无法集中关注与COF中训练有素的人员（尤其是CMF）最为相关的问题。
在现行的部队部署模式下，战略性人才管理主要由美军各军种负责。应对COF特定招募、留任和培训挑战需要美军各军种间的协调。此类工作还会与其他军种的优先事项产生冲突。
在美国防部范围内、以COF为导向的全面人才管理架构背景下，可以考虑并执行若干战术解决方案。这些解决方案包括增加和标准化奖金、要求COF关键部门实行连续轮岗、改变兵力结构以增加对文职人员的依赖，以及更好地利用预备役部队。
（二）规范和完善人才发展渠道
现有的发展渠道，包括培训和资格认证，受到了受访者的强烈批评。这些问题的根源在于需要协调、确定优先次序，以及在培训基础设施和运用之间建立更直接的联系。需要采取系统性的方法来解决这一系列复杂的问题。
缓解培训渠道短缺的一个方案是整合培训需求、开发和交付。另一个方案是将制定指定COF职位培训和认证要求的责任整合到一个职业领域经理团队。
（三）将运用期望和资源与培训和认证需求相结合
我们的分析表明，运用模式与培训渠道之间的脱节是网络空间部队生成面临诸多挑战的根本原因，并且与优先顺序考虑和协调问题有关。
可能的解决方案包括建立专门的培训单位，为导师或培训师提供资金以监督人员的资格认证流程，增加团队数量或扩大团队规模以支持更可持续的单位轮换，以及调整分配政策，使人员在获得基本资格之前不会被分配到作战团队。所有这些解决方案都需要额外的资源。
（四）开发定义和跟踪作战效能的系统并在资源配置和部队管理决策中使用此类系统
我们了解到，目前缺乏一套系统来追踪实际绩效与既定任务需求的对应关系，并据此调整部队管理。美国防部需要明确并优先考虑作战效能指标和后续分析系统。一旦出现不足，这些指标和系统可以用于部队管理和未来的资源配置决策。更好的报告架构应该采用统一的方法和指标来追踪美军各军种的战备情况，并将其整合到一个通用系统中，用于支持基于任务的战备情况分析。
三、打造可持续和战备就绪的网络空间部队的重大选择
美国国会指示美国防部识别并考量组织、训练、装备和部署战备就绪的网络空间部队的各种备选方案的利弊。我们将众多可能的方法提炼为三种核心备选战略方案，以解决与协调、优先排序、人才管理和其他潜在条件相关的问题。这三种方案如下：
“现行方案+”是美国防部现行方案的演变，即美军各军种自行训练和装备网络空间部队。与现行方案相比，一项关键改进是扩展综合培训渠道，使其涵盖所有工作角色，并从基础培训延伸至资格认证活动。该方案还增强了美国网络司令部审查和完善联合训练课程的能力，并通过制度化人员配置结构和标准化总部，提升了美国网络司令部下属指挥部门的能力。最后，该方案还考虑了额外作战能力的发展，特别是通过引入来自美国海岸警卫队和美国太空部队的更多网络任务部队（CMF）团队，以及此前批准的将网络任务部队（CMF）规模从133支增至147支。
“集中式培训和职业管理模式”将侧重于创建一个更类似于美国特种作战部队的入伍和人才管理模式。人员只有在完成COF其他地方（最好是在CMF）的至少一次作战任务以达到并证明其熟练程度后，才会被分配到网络国家任务部队（美国网络司令部下属的对抗敌方网络空间力量的次级统一司令部）。该模式还将涉及美国网络司令部建立一个直接管辖的培训机构，为进攻性和防御性网络作战提供先进的网络空间作战培训和教育。
“独立网络军种”是对现行做法最彻底的背离。它涉及建立一个专注于组织、训练、装备和部署网络空间部队的军种。在这些讨论中，一个经常出现的问题是“谁加入，谁退出”网络军种。美国防部估计，其由军事、文职和合同制人员组成的网络空间人员约有22.5万人。这涵盖了所有在网络空间和通过网络空间开展维护、保障、防御和作战的人员，从进攻的尖兵到基地或设施的系统管理员。一种选择是，将网络军种的重点放在网络任务部队（CMF）的人员（约6000人，但随着CMF获批扩张而不断增加）以及建立和维持这些人员所需的直接机构支持上，这将创建一个规模约为第二大军种——太空军——三分之二的网络部队。就我们的目的而言，我们关注一个规模较小的网络军种，该军种将由现有的CMF和相关的支持结构组成。该结构将包括为作战部队以及参与美国防部总部流程的工作人员提供直接培训和装备。然而，它可能不得不依靠上级军事部门提供其他支持，如招募、采购或设施支持。
我们评估了美国防部在三种替代方法下改善每种潜在条件的能力（图l）。在许多情况下，我们给出了一系列影响，因为潜在结果取决于各种无法量化或无法精确预测的因素。
图1：每种替代方案改善潜在条件的潜力
“现行方案+”似乎对潜在条件及其相关问题的整体影响最小。“集中模式”和“网络军种”方案似乎都有可能更全面地解决这些问题领域。协调问题可能会持续存在（例如，随着旧问题的缓解，新的问题可能会出现），但其他领域可能会有更大的改善。
例如，“集中训练模式”或“网络军种”方案可能会拥有来自作战部队更紧密的反馈回路，从而更好地满足训练需求，因为“集中模式”或“网络军种”方案完全专注于网络训练。“网络军种”方案自然会对网络空间部队的优先级产生重大影响，因为该军种将专注于网络领域，不受非网络需求的竞争。然而，这并不能避免美国防部优先级的整体变化，因为网络需求仍然会与整个部门的需求相冲突。
图1中的评估结果在图2中被总结为总体改进评估。图2除了改进之外，还展示了其他三个评估标准——可行性、可持续性和连续性。每个标准都以最终目标——以可持续的方式生成随时待命的网络空间部队——为背景进行阐述。
图2：每种替代方案对关键标准的潜在影响
可行性探讨的是在采取所有必要行动的情况下实施该方法的能力。可持续性探讨的是后续要求，即维持重点、注意力和资源以推行该方法。例如，“现行方案+”具有惯性优势——这是美国防部已经在做的事情，而且美军各军种在某种程度上已承诺持续推进。
连续性涉及两个问题：（1）在过渡到新方案的过程中，该方案对美国防部继续部署和运用网络空间部队的能力的影响程度；（2）美国防部内部必须发生的变化程度（例如，转移资源和建立新的系统和流程）。显然，“现行方案+”在连续性方面评价较高，因为它仅仅是对现有工作的扩展。而网络军种则需要建立组织机构，将人员调动到新的军种，并将资源转移到该军种（远离其他军种，甚至可能包括美国网络司令部），这可能会造成相当大的破坏。
四项评估标准反映了美国防部在确定未来发展路径时必须考虑的考量。评估标准未按优先顺序排列。在审议过程中，美国防部可能会考虑对每项标准赋予同等权重，也可能认为某些标准比其他标准更重要。例如，网络空间持续交战的需求可能要求强调破坏性较小的方案，而追求最有可能实现实质性改进的方案则可能使破坏性风险（以及由此导致的连续性降低）更容易被接受。
尽管“现行方案+”在可行性和可持续性方面表现良好，但其改进效果似乎最差。“集中模式”可能会对运营和现有培训渠道造成一些潜在的干扰，因此可能会降低连续性，但它提供了更高的可行性和可持续性。我们的评估旨在作为美国防部内部审议的参考标准。美国防部在制定解决方案时，必须决定如何权衡这四个因素。
四、未来发展路径
本研究的数据收集和分析工作于2023年4月至2024年2月期间进行。自研究开始以来，发生了一些重大变化。最值得注意的是，随着2024财年预算的通过，美国网络司令部全面加强了对网络任务部队（CMF）的预算控制，负责网络政策的美国防部助理部长（ASD）职位得到设立，该职位同时担任美国防部长的首席网络顾问。与负责特种作战的美国防部助理部长一样，负责网络政策的美国防部助理部长的职责范围也专注于网络问题（而不是诸如太空和导弹防御等一揽子问题），并拥有确保美国防部网络预算充足性的权力。在许多方面，负责网络政策的美国防部助理部长行使“类似军种”的权力，监督网络空间部队的组织、训练和装备。
我们对现状的评估并未反映出这些变化可能带来的战备水平的提升。正如我们对全面努力的讨论所表明的那样，除了刚才提到的变化之外，还有很多行动可以而且应该采取，以发展可持续和战备就绪的网络空间部队。首先，建议建立人才管理结构以及培训和认证要求的努力可以集中在网络任务部队（CMF），并由美国网络司令部以将运用期望与培训和认证需求相结合的方式实施。同时，负责网络政策的美国防部助理部长可以监督美国网络司令部与其下属总部单位及其所属军种网络部门协调，开发定义和跟踪作战效能的系统，并利用这些系统为新的资源配置决策提供信息。
这些努力可以在一定程度上结合我们研究中提出的三种关键网络空间部队战略方案来实施。美国防部可以在这些关键工作上取得进展，并保留未来创建网络军种的选择。无论采取哪种方案，紧急要求建立网络军种都可能分散或拖延美国防部必须完成的工作。
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