【概述】

2025年7月7日至11日，第二届联合国信息安全开放式工作组（OEWG 2021-2025）第11次实质性会议在纽约联合国总部举行。会议于7月11日一致通过了该工作组《最终报告》（简称“《报告》”），这成为各国在网络空间达成负责任国家行为共识道路上的重要里程碑。

《报告》包含A至G七个核心部分与附件I。A部分为概述，回顾了会议背景、GGE报告等内容；B至G部分分别围绕现有及潜在信通技术威胁，负责任国家行为的规则、规范、原则，国际法在信通技术领域的适用，建立信任措施，能力建设以及定期机构对话展开，各部分均包含各国讨论成果与具体行动建议；附件I则补充了联合国网络安全常设机制，涉及专题小组设置与利益相关方参与模式。

【评析】

一、总体情况

在网络领域地缘政治环境日益紧张的背景下，OEWG能达成一份结构较清晰、体系较完整的最终报告，本身已属颇具分量的成就。此外，《报告》既是OEWG过去五年工作成果的集中体现，为未来联合国信通技术安全领域常设机制奠定了基础，也巩固了以国际法为基础、涵盖规则、规范与能力建设等多维度的信通技术安全治理框架。

二、国际法在信通技术领域的适用问题

《报告》D部分（39-46段）虽专章讨论信通技术领域国际法的适用问题，却仍未达成“促进共识”这一核心任务目标。该部分篇幅不足四页且多为程序性内容，仅41段尝试推进共识，其中4个子段或重申旧规或复述过往表述，回避关键问题，仅41(e)为新增，却仅泛称“不构成违反禁止使用武力或威胁使用武力规定的信通技术行为，在特定情况下仍可能违反国家主权、不干涉他国内政等国际法原则”未明确“特定情况”的具体情形与实例。

整体来看，《报告》对国际法适用于信通技术领域的共识贡献有限，仅重申少量既有规则与部分过往措辞，对国际人道法、国际人权法适用等关键议题并未着墨，未能推动相关讨论深入，错失了推进全球信通技术领域国际法共识的重要机会。这种回避重要议题的保守姿态，不仅难以解决当下全球信通领域的治理分歧，更可能加剧各国在规则制定上的碎片化趋势，凸显国际法律体系滞后性与通信技术快速发展之间的不协调。

三、负责任国家行为框架的细化与实施

《报告》以“巩固共识、务实推进”为核心，为全球信通技术安全治理提供了兼具延续性与操作性的路径。其以2015年GGE提出的11项自愿性规则为基础，聚焦属地管辖与违法防范、关键基础设施保护、供应链安全与恶意工具管控三大核心规则，构建具体实施路径：属地管辖层面，明确国家“不纵容领土用于信通技术违法活动”的义务，倡导分享打击黑客窝点、拦截恶意流量的经验；关键基础设施保护领域，既尊重各国自主确认关键基础设施构成，又通过风险评估、人员培训、互助机制应对跨境连锁风险；供应链安全方面，将“安全设计”嵌入产品全生命周期，推动全球统一安全标准，回应恶意工具扩散、供应链漏洞等威胁。

同时，《报告》采用并行推进策略，明确新规则制定与既有规则实施可同步开展，提出人工智能负责任应用、量子计算时代加密协作等潜在议题，但不急于界定具体内容，而是移交后续常设机制讨论。这种“先立后拓”的安排，既为技术迭代预留规则调整空间，又避免新议题分歧冲击现有共识，体现平衡治理效率与包容性的务实思维，为全球信通技术安全长期合作奠定稳定基础。

四、联合国网络安全常设机制

联合国网络安全常设机制作为OEWG工作衔接产物，全称为“国际安全背景下信息和通信技术领域发展及促进国家在使用信息和通信技术方面负责任的行为的全球机制”，以负责任国家行为框架五大支柱为核心议题。架构含每年两次实质性全体会议、DTG1（信通技术安全挑战应对专题小组）与DTG2（信通技术安全能力建设专题小组）两大专题小组；利益相关方依“无异议原则”申请参与，仅具咨询权，决策权归成员国。

从机制价值看，其优势显著：一是实现治理延续性，承接OEWG成果与五大支柱议题，通过固定会议周期、专题小组深化讨论，为网络安全多边合作提供稳定制度平台，避免治理断档；二是兼顾灵活性与针对性，允许设立临时专题小组，能快速响应新兴技术安全等突发议题，且专题组聚焦特定领域，利于整合技术专家力量，提升讨论深度。但机制也存明显不足：架构上，全体会议与专题小组议题边界模糊，叠加每年两次全体会议、专题小组及临时会议，易致讨论重复、机构臃肿，加重资源有限国家的参与负担；利益相关方参与虽获认可，但“无异议原则”赋予成员国否决权，难充分吸纳企业、学界专业力量，与多元共治需求可能存在差距；报告草案阶段曾计划设立包含国际法小组在内的三个专题小组，却因各国在授权、名额等方面分歧较大最终删除，这不仅是机制设计的缺失，也体现出OEWG在国际法议题上的保守态度；此外，机制的冗长名称折射出各方治理焦点的理念差异，或为未来议题推进埋下分歧隐患。

【启示】

《报告》的出台，既折射出全球网络空间国际法治理的现实困境，也为后续多边合作提供了明确指向。首先，《报告》的核心局限在于未能有效推进国际法适用于网络空间的共识，各方仅追求表面共识而回避实质议题，致使全球网络治理机制面临僵局风险。我国可主动发布网络空间国际法立场主张，结合应对跨境网络攻击等实践，阐释网络空间主权平等、不干涉内政等原则的内涵，同时借多边平台推动以解决问题为导向的协商，破解治理困境。其次，《报告》巩固各国发布国际法立场、确立单轨常设机制的价值，为我国参与提供契机。我国可在常设机制建设中融入“网络空间命运共同体”理念，依托5G等技术优势推进发展中国家网络安全能力建设，联合立场相近国家推动将“尊重网络主权”纳入核心规则。最后，面对2026年3月前召开机制组织会议的安排，我国需组建专家团队研究机制架构与议事规则，加强与各方协调，推动将新兴技术安全风险等议题纳入优先议程，借“一带一路”数字合作进行对接，为构建公正有序的网络空间国际秩序夯实基础。

链接：

https://www.ejiltalk.org/a-missed-opportunity-an-international-law-perspective-on-the-final-oewg-report/

文稿 | 赵子于

编辑 | 兰琦钰

审核 | 黄志雄 赵子于

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