美国是预算制国家的典型代表，每年联邦政府R&D预算资金高达1800亿美元。美国白宫管理和预算办公室（Office of Management and Budget，OMB）、科学和技术政策办公室（Office of Science and Technology Policy，OSTP）每年会发布针对跨机构研发的优先事项备忘录（以下简称“备忘录”），用于指导美国跨机构研发经费预算的分配。该备忘录在正式编制预算之前对重要特殊事项进行说明，一般不涉及具体金额预算，但对于正式预算的编制和审核具有重要的指导意义，其具体内容反映了美国总统的优先关注事项。本文对美国2004—2025财年的“备忘录”进行追溯，据此分析美国研发优先事项的变化趋势，对再次执政的特朗普政府可能的政策调整进行预测，并提出相关政策建议。
一、美国跨机构研发优先事项的构成及特征
备忘录起草时间一般在新财年开始前的春季（每年的4月份），由美国白宫OMB和OSTP主持准备，备忘录的提出共分为以下4个阶段。一是研究起草阶段。在各部门编制预算提案之前，OMB和OSTP会根据当前全球科技发展趋势、美国战略需求及政治经济形势等因素，共同起草一份备忘录草案，列出相应财年联邦政府研发预算的重点方向。二是内部审核与修订阶段。备忘录草案完成后，会经过与政府其他部门的充分协商和研讨，以此来对“备忘录”草案进行修订，确保其能够较为全面地反映各方的意见和需求。三是正式签署与发布阶段。备忘录会在特定的时间点（一般在每年的8月份，美国总统大选年除外）由OMB主任和OSTP主任共同正式签署并对外发布，对美国联邦政府各部门研发预算的重点方向进行全方位指导。四是后续跟进与执行阶段。备忘录发布后，美国各联邦部门需要根据备忘录要求，再次调整和优化各自的研发预算提案。OMB和OSTP会定期检查各部门的执行情况，并提供必要的指导和支持。
“备忘录”从起草、协商到发布需要约半年的时间。在制定时间上以财年为单位，跨度为两个自然年。例如，2025财年的备忘录是在2023年8月17日由莎兰达·杨（Shalanda D. Young，OMB主任）和阿拉蒂·普拉巴卡尔（Arati Prabhakar，OSTP主任）签署的，即第N年发布的一般都是第N+2年的研发优先事项。与美国正式预算对比，备忘录一般较美国联邦正式预算提前半年出台，以使得各部门有充分的时间调整最终预算。例如，美国2025财年备忘录于2023年8月出台，而2025财年美国正式预算则于2024年3月出台，凸显备忘录的指导意义。
备忘录的发布始于2004年，并随着美国经济社会发展逐渐完善。按照总统任期划分，主要分为小布什时期（2001—2009年）、奥巴马时期（2009—2017年）、特朗普时期（2017—2021年）和拜登时期（2021—2025年）。小布什时期开启了备忘录的先例，主要梳理预期财年的科技优先发展方向，且仅于2004年、2005年和2007年发布；奥巴马时期沿用了小布什时期的备忘录政策，并开启了逐年发布备忘录的传统（除2014年外，其余年份均有发布），并于2016年将“备忘录”改名为“跨机构研发优先事项备忘录”且沿用至今；特朗普时期将“备忘录”进一步划分为“美国安全”“美国健康”“美国太空”和“美国能源”等板块，由于其在位期间面临激烈的全球科技创新竞争态势，因此在特朗普时期的备忘录中“主导”“改变规则”“领先”“伟大美国”等字眼尤为突出；拜登时期的“备忘录”是美国历年较为标准的“范本”，领域清晰明了且解释细致（见图1），这一时期的“备忘录”也是国内外学者研究最多的版本。
近年来的备忘录跨机构研发优先事项为了解美国研发优先领域和方向提供了一个有效视角，通过跟踪近几年的备忘录，本文研究发现，其构成包括以下两种类型。
类型1：持续关注的领域。一是公共卫生安全。2020年以后，为了应对新冠疫情，公共卫生领域连续3年居于美国跨机构研发优先事项之首。二是关键和新兴技术。人工智能、量子信息、先进通信、微电子、纳米技术、生物技术、先进制造和空间技术等前沿领域一直是美国政府研发的优先事项。三是国家安全相关技术。针对灾害预防、网络安全和供应链安全等，小布什时期、奥巴马时期和特朗普时期均有部署。2024年的优先事项将关键与新兴技术作为增强国家安全的分论点，凸显了科技支撑国家安全的重要性。
类型2：新增关注的领域。一是气候变化。与特朗普政府形成鲜明对比的是，拜登政府开始重新关注气候变化，并在2023财年优先事项中将其排在第二位，仅次于防控大流行病。2024财年突出了“气候科学”，并推动清洁能源和气候技术的创新、商业化应用和部署；2025财年将“实现温室气体净零排放”“气候研究”作为重要分论点，并致力于实现2050年净零排放等相关目标。例如，“备忘录”中特别提到，要达成如《净零游戏规则改变者倡议》中确定的优先事项、《海洋气候行动计划》等计划中阐明的目标。二是民主和平等。相较于共和党，民主党倡导社会公正和多元化，致力于推动种族平等和性别平等，并将其体现在备忘录中。例如，2023财年和2024财年均将“公平创新”单列为一项研发优先领域，关注少数族裔和弱势群体，并在2024财年的优先事项中新增“培育公平的STEM教育”；注重推动公众参与研发，2024财年首次将此列入优先事项，提出推动公众参与研发计划，并鼓励联邦资助的研发成果为公众所用。三是产业创新。2025财年首次提出要“加强研发和产业创新”，以提高供应链弹性。四是基础研究和应用研究。2025财年首次将“加强、推进基础研究和应用研究”作为单项研发优先事项，突出美国对研发活动中的科学研究的重视。
二、备忘录的特点
通过分析美国近年来跨机构研发优先事项的构成及变化，本文发现其存在以下特点。
一是逐渐多元化。在数量方面，从2022财年和2023财年的5项增加至2024财年、2025财年的7项。备忘录事项的不断增加和细化，反映出美国对于联邦研发优先事项关注度的不断提升。在领域方面，特别是拜登上台后，呈现出更加关注改善环境和健康、公平创新的鲜明特点。例如，2020年出台的2022财年备忘录（特朗普2017—2021年任期内所发布的）基本上反映的是国家安全、新兴技术等美国“传统”关注事项，但自从2021年拜登出任美国总统后，相应和后期年份的备忘录开始出现应对气候变化、实现温室气体净零排放和改进生态系统服务等方面事项。
二是注重科技普惠。美国虽然追求顶尖科技发展水平，但近年来较为注重科技创新与社会公众的联系。例如，2023年2月，拜登总统签署了《通过联邦政府促进种族平等和对服务欠佳社区的支持》，以指示联邦机构在设计和使用包括人工智能在内的新技术时要消除偏见，并保护公众免受算法歧视等。因此，在2025财年备忘录中提到要消除障碍和促进公平，具体包括：支持美国各地科学、技术、工程、数学和医学领域的区域创新和劳动力发展，重点关注新兴研究机构和历史上服务缺乏的社区，扩大公众参与、社区参与监管和公民进程以及研发等方面；同时还特别提到了支持基础设施建设和能力提升，要提供免费、即时和公平的公众获取联邦政府资助的研究成果的渠道，表达了美国致力于消除数据鸿沟，避免算法垄断等带来的负面影响。
三是竞争和对抗意识增强。美国科技政策发展有其潜在的方向指引，即保持全球领导地位、提升国家科技实力和战胜竞争对手。特别是2018年之后，随着中国在5G通信技术、人工智能和量子信息等科技领域的崛起，美国认为其科技地位受到来自中国的严峻挑战。2022年美国《国家安全战略》指出，未来10年是中美竞争的决定性10年，且中美两国围绕高技术领域的竞争呈现持久博弈的明显趋势。为了在高科技博弈中压倒中国，美国逐渐“重拾”国家产业政策，通过制定战略性产业发展规划，增强对国家安全和经济发展所需的关键技术和产业链的主导权。在最新版的2025财年研发优先事项备忘录中，首次将“推进可信赖的人工智能技术”在备忘录的优先领域里单列，且列为第一项，即头等优先事项，这表明美国对人工智能等高技术产业的高度重视和特殊关切。同年也将“加强产业创新以提高供应链弹性”单列，突出美国对未来科技撬动产业发展及产业战略规划的重视，希望以此持续巩固全球科技创新的领先地位，强力阻止竞争对手的发展脚步。
四是更具施政者个人意图和特色。备忘录的内容通常深受当政者个人背景与执政风格的影响。例如，2024财年的“将癌症死亡率降低50%”首次作为单独一项列入“备忘录”中，这一事项最初来源于2016年奥巴马任职期间签署的总统“备忘录”，拜登作为副总统牵头推动“白宫抗癌登月计划特别小组”。从时间追溯来看，拜登的长子博·拜登患脑癌且于2015年去世，因此拜登希望在其任职期间能尽力推动美国攻克癌症。2021年就任美国总统后，拜登将“抗癌登月计划”列入“备忘录”，这一事项说明了“备忘录”在某种程度上反映了施政者的个人经历与特色。
三、美国2025财年跨机构研发优先事项分析
从美国2025财年跨机构研发优先事项中可以看出，美国对于国家科技研发的总体规划和部署。在数量上共有7项优先事项，人工智能技术单列为第一项，政治、气候、健康和产业等依次展开，每项均下设具体的研发目标、领域和方向（见表1）。
第一项以人工智能技术作为统领项，其可以贯穿运用到任何一项，充分体现了美国对人工智能技术作为未来全球科技竞争核心技术的重视。特别提到了“开发可靠、强大的先进人工智能系统，帮助实现国家的伟大抱负”。许多美国联邦机构制订了各自的人工智能计划，并在部门内创建了以发展人工智能为中心的办公室。例如，美国能源部人工智能和技术办公室与美国国家标准与技术研究院于2022年4月成立了人工智能促进委员会（Artificial Intelligence Advisory Committee，AIAC），美国专利商标局（United States Patent and Trademark Office，USPTO）创建了人工智能和新兴技术工作组；2022年10月，美国白宫科技政策办公室（White House Office of Science and Technology Policy，OSTP）发布《人工智能权利法案蓝图：让自动化系统为美国人民服务》等，美国未来对于人工智能技术的投入和推广有望进一步加强。此外，人工智能用于政府管理服务也被美国“提上日程”，例如，优先事项中提到要“设计、试点和评估应用人工智能改善政府职能和公共服务的新方法”，充分说明美国在AI辅助政府管理、更好履行国家职能方面的决心和美好愿景。
第二项美国仍然致力于在全球安全与稳定方面发挥引领作用。特别强调将微电子、量子信息科学、生物技术等列为“关键和新兴技术”，明确这些技术将服务于“全球竞争”和“国家安全”。例如，通过“弹性架构”提升网络安全、整合“社会科学研究”强化技术应用的战略威慑力，其实质是将科技研发与军事、战略竞争深度绑定，旨在遏制“竞争对手”（如中国）的技术崛起，这种“技术民族主义”倾向可能加剧全球科技脱钩风险。在整体国家安全和战略部署方面，美国也提出了具体措施，即利用研发投资，包括专注于先进制造、数字工程和机器人技术的投资，提高政府和行业的能力和敏捷性，加速新的国家安全能力从示范到大规模部署的过渡。这说明美国对于先进制造业、数字工程以及机器人支撑国家安全战略的重视。此外，在这部分，AI技术的应用痕迹十分明显，如提到“解决自主系统和人工智能对国家安全的影响”，这表明美国当局不仅认识到AI技术发展带来的潜在安全风险，而且已着手制定相应的应对策略。
第三至五项凸显美国关注社会矛盾与公平议题。其中，多次提及“减少不平等”“环境正义”“健康公平”，例如，在医疗领域聚焦癌症、心理健康和罕见病，包括强调“公民权利与自由”，在研发资源分配中向“新兴研究机构和服务不足社区”倾斜。这反映出美国对国内贫富分化、种族矛盾和区域发展失衡等问题的重视，试图通过科技政策缓解社会张力，但其政策实际效果需要考验政策执行的持续性和资源分配的精准性，在具体执行层面上也存在一定挑战和难度：一是执行难度与资金压力。“公平”和“正义”涉及的政策争议较多且执行难度较大，多项政策目标宏大，如气候领域的监测体系完善、健康领域的罕见病攻克等，需要持续且巨额的资金投入和长期的科研攻关，美国能否长期保障稳定的资源供给存在一定的不确定性。二是政治分歧与协调困境。美国国内政治环境复杂，不同党派在气候政策、社会公平议题上分歧明显，尽管特朗普已于2025年1月20日重新入主白宫，同时共和党在参众两院占据多数席位，但政策执行过程中各机构间、联邦与地方间的协调配合面临挑战，仍有可能影响政策的落地效率。三是国际合作与全球责任。在气候危机应对上，美国若仅聚焦国内目标，忽视国际合作，将不利于全球气候治理协同推进；同时，其政策对全球其他国家尤其是发展中国家的公平性与示范作用，也有待进一步观察。
第六、七项突出以科技研发带动美国产业、经济发展。其基本逻辑是针对全球竞争、供应链风险和科研转化效率有待加强等痛点，希望通过构建良好的研发投入机制和环境，促进“自下而上”的研发投入与区域激活，实现经济韧性与技术自主。例如，提到“支持应用研究、试验发展、预商业化和标准相关工作，以促进新技术的广泛采用”“振兴社区和传统或新兴产业刺激经济增长并创造高薪工作”等措施，旨在通过研发投入与区域创新提高国家竞争力。第七项“加强、推进基础研究和应用研究，完善创新成果免费公开制度”，则是对未来研发投入的整体政策措施部署，如要“支持和加强基础研究和应用研究”“协助新兴研究机构有效竞争联邦资金”和“建立扩大联邦政府资助研究成果受益的机制”等，进一步营造良好的科研环境。
此外，2025财年的研发优先事项仍具有一定的创新性与开放性，例如，提出推进开放科学与数据共享。要求“公众免费即时获取联邦政府资助的研究成果”，并鼓励“可重复、安全的研究实践”，这与全球开放科学趋势一致，有助于加速知识传播和技术转化。但如何平衡开放共享与知识产权保护（尤其是涉及国家安全的技术），并切实保障“公平获取”的有效性，是当前亟须重点解决的议题。
四、特朗普新任期“备忘录”事项的趋势研判
“备忘录”可为联邦政府各部门明晰未来美国研发经费的支出方向、提高使用效率提供有力指导。2025年1月20日，特朗普再度当选总统，将直接影响美国未来4年跨机构研发优先事项的调整和安排。回顾特朗普2017—2021年总统任期的“研发备忘录事项”，其上台初期仅将研发事项做了简单的划分，如美国军事、美国安全、美国繁荣和美国健康等大领域，具体研发领域只在其中简单提及，并未做详细阐述。自2021财年开始（特朗普上任第3年），“备忘录”才逐渐对研发领域做出较为详细的阐述，在跨机构研发领域优先事项上，除了传统的美国军事、安全和健康等领域外，其对人工智能、量子信息、计算机、先进制造业（高性能材料、关键材料等）和通信网络等方面的重视程度日益提高。例如，在2021财年“备忘录”中，特朗普将“人工智能”列为第一项，在该财年备忘录其他专项中多次提到人工智能。在“先进制造业”的阐述中还特别提到要优先建立由工业物联网、机器学习和人工智能驱动的系统。
特朗普再次就任美国总统后，对于联邦政府研发预算优先方向的影响可能包括以下两个方面。
预判一：进一步削减研发经费，或将影响美国科研的进展。特朗普的财政政策借鉴了里根时代的保守正统观念，减少政府开支是其主要特征，在科研方面亦是如此。例如，特朗普在其2017—2021年的首任任期内，就曾多次尝试削减美国国立卫生研究院（National Institutes of Health，NIH）、美国国家科学基金会（National Science Foundation，NSF）等联邦研究机构的预算，但因国会坚决反对而失败。随着特朗普重返白宫，共和党主导参众两院，类似削减方案或将被重新摆上议程，美国部分领域研发预算有可能进一步缩减。有鉴于此，本文认为，如果美国削减科研预算，或将对其科技创新生态产生潜在影响，一是将影响美国科研发展进程及相关基础设施建设。按照规定，美国科研经费可用于支付科研场所和研究设施建设的债务利息。鉴于建筑类投资的资本支出规模较大，通过间接经费支付利息能够显著降低财务成本，同时为后续设施维护提供资金保障。因此，充足的科研经费有利于保障高校等依托机构维持必要的设备和基础设施投资，骤然削减可能带来“项目烂尾”的负面影响。二是联邦科研预算的削减将对美国科研人才培养体系产生双重冲击。其一，依赖联邦拨款的高校可能被迫采取项目收缩策略（如裁减人员编制、关停实验机构等）；其二，科研经费的不确定性将影响研究人员的工作稳定性与职业预期，可能加速高端人才的国际流动。
预判二：形成以人工智能为核心的关键领域研发战略部署。美国削减科研开支并不意味着减少关键核心领域如人工智能的投入，反而可能进一步的强化。一方面基于特朗普在其上一届任期对人工智能的重视，另一方面根据对2024年特朗普竞选纲领及公开演讲的文本分析，其科技政策的核心主张强调维持美国在关键前沿技术领域的全球领导地位，特别是明确将人工智能、无人机及机器人等技术列为优先发展领域。这一政策导向预示在新一届政府任期内，上述领域，尤其是人工智能作为战略优先级，预计将持续获得显著的联邦研发投入支持，且不排除会以推动形成以人工智能为中心的技术壁垒、贸易壁垒以及实施美国优先策略等。除此以外，特朗普也会在量子信息、计算机和先进制造业方面进行新的研发战略部署，以全方位保持美国科技全球领先地位，并在这些前沿领域与中国保持竞争或“脱钩”关系。
五、启示与建议
面对国内外的严峻形势，中国应坚持立足自身制度优势和产业基础，深化科技领域改革，加快实现高水平科技自立自强。
5.1 强化科技管理部门统筹职能，推进跨机构研发协同机制建设
备忘录体现了美国白宫的战略意图，起到居中调度作用，以调整美国联邦财政研发经费的使用方向。相比之下，中国财政科技支出的跨部门、跨领域协同有待加强。一是发挥科技管理部门统筹作用，强化财政科技经费合理分配和使用。牵头联合各部委和各司局，对财政科技经费的使用做充分论证。对于重点攻关领域，要做到持续稳定的高强度投入，以保证资金向关键环节集中；对于重复和低配置的研发领域，要坚决清理和优化整合。二是着力促进跨领域重点事项优先研发，借鉴美国对研发跨领域支持和部署的实践，科技管理部门应横跨各个领域，将重点部委进行联合和调动，牵头组织各部委进行联合攻关创新，改变之前各部委之间分散运作的局面，进行大规模组织型研究。三是建立容错机制，形成以科研质量为导向的评价考核机制，设置考核标准和评价指标。定期对各领域和各部委的财政科技经费使用效益进行评价，构建基于创新绩效的评价机制，取代以预算支出进度为主的考核方式，更加注重科研成果质量。如果财政科技经费没有产生预期成果，应在下一个财政周期酌情减少。
5.2 完善国家规划系统布局，推进科技创新协调发展
国家科技规划是中国统筹各方力量形成合力的重要手段，应强化“1+N”战略规划体系，加强对国家科技发展的整体指导和促进作用。一是充分发挥国家科技创新规划的核心统领作用，加强国家科技创新规划的目标引领作用，坚持“四个面向”，系统谋划，牢牢把握关键领域和重点方向。二是强化央地科技发展规划联动机制，在国家战略规划的引领下，各省市纷纷出台科技创新规划，但需要着重体现错位发展，加强区域协调，进一步提高科技创新效率。三是在落实规划中体现“硬”“软”结合，在科技规划中坚定不移地贯彻落实党中央关于发展新质生产力、提高核心竞争力的重要决策部署，同时结合实际和形势变化，动态优化落实举措，推动规划精准落地。
5.3 发挥新型举国体制优势，集中资源进行关键核心技术攻关
面对特朗普未来可能的科技战略竞争部署，要进一步发挥新型举国体制优势作用，推动有效市场和有为政府更好结合，促进更多优质资源向战略性、关键性领域集聚，集中资源力量攻关。一是全面增强战略科技力量，强化国家实验室、政府研发机构及研究型高校等的核心科技力量，加快相关体制机制改革，有效激发其创新活力。二是全面发挥超大规模市场优势，以规模扩大、结构升级的市场需求为牵引，深入实施创新驱动发展战略，加快科技成果向现实生产力的转化，推进以科技创新引领的现代化产业体系建设。三是全面加强科技领域部署，做好长期、短期规划方案与应急预案，以及技术预测工作，对未来产业和领域布局实施全链条贯通设计，强化关键核心产业控制力，建立长效发展机制，牢牢把握产业主导权。
作者：谭天骄，玄兆辉
中国科学技术发展战略研究院，北京 100038
来源：《全球科技经济瞭望》 2025年5月第40卷 第5期
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