2026年6月5日，美国总统特朗普签署第11号国家安全总统备忘录（NSPM-11，下文简称11号备忘录），要求军方和情报体系加快采用人工智能，并废止拜登政府于2024年10月签署的国家安全备忘录NSM-25。三天前的6月2日，特朗普还签署《促进先进人工智能创新与安全》行政令（下文简称6月2日行政令），为前沿模型网络能力评估建立自愿框架。两份文件相继出台，显示特朗普政府的AI政策并未放弃创新优先和低监管取向，但在国家安全领域明显加强了政府介入。过去一年半内，特朗普政府先是撤销拜登时期AI监管框架，推动“星际之门”等基础设施投资，释放产业松绑信号；随后又通过“创世纪计划”、6月2日行政令和11号备忘录，把AI能力建设逐步纳入国家科研、安全、军事和情报体系。由此看，美国并不是简单从“松绑”转向“监管”，而是在加速创新的同时，试图强化国家对前沿AI能力的可见性、协调权和部署控制。这一变化既会重塑美国国内政企关系，也可能外溢至全球AI规则竞争、技术合作圈层和军用AI安全治理。
01 动向研判：新国安备忘录与美国AI国家能力建设
一
重塑AI军情运用体系：采纳、适配、可靠、问责
11号备忘录在文本上开宗明义地确立了四项政策支柱：加速采纳（Adoption）、适配商业与开源工具（Adaptation）、确保系统可靠安全（Assurance）、维护人类问责与宪政保护（Accountability）。
在采纳与适配层面，11号备忘录要求战争部（原国防部）、国家情报总监办公室及相关国家安全机构在120天内完成AI采购流程改革，建立多供应商接入机制，降低国家安全体系对单一模型或单一供应商的依赖，着力推动军方与情报体系加快转向多模型、多供应商架构。白宫同步披露，政府还将建设新一代高安全等级算力基础设施，并组建由政府体系外顶尖专家参与的“AI国家安全战略储备”（AI National Security Strategic Reserve）人才库，吸纳政府体系外的顶尖专家。
在保障层面，11号备忘录对AI系统的可靠性设定了精确标准：必须在预期条件内稳定运行（robust）、可按指挥意图操控（steerable）、在异常漂移时可受控关停（controllable），同时确保全系统安全。更为关键的是一条“禁止擅自禁用”条款：任何实体不得在未经政府批准的情况下，对已部署的AI系统擅自进行禁用、降级或实质修改。美国对外关系委员会（CFR）的分析认为，这一条款与五角大楼同Anthropic的争端直接相关，显示白宫希望在涉及国家安全的任务中压缩商业供应商单方面中断、降级或修改模型服务的空间。
2026年6月5日，美国总统特朗普签署第11号国家安全总统备忘录（NSPM-11）
图片来源：白宫
在问责层面，11号备忘录将AI的使用责任锚定于军事与情报机构的指挥链条。美国外交关系协会高级研究员、前国防部副助理部长迈克尔·霍洛维茨（Michael Horowitz）评述称，“以链条定责任”的逻辑与拜登时代的框架存在显著连续性；区别在于，拜登时期更强调由NIST等文职机构开展测试评估和国际规范建设，11号备忘录则将保障体系进一步嵌入国家安全合同和军情系统内部。此外，为应对AI能力的快速演进，11号备忘录还指示战争部长在90天内更新《国防部第3000.09号指令》，发布一份关于武器系统自主性的现行政策文件，并每年滚动审查，在事实上为美国更新自主武器系统治理政策、调整人类监督和指挥链责任安排预留了制度空间。
二
政策演进与认知调整
要理解新备忘录的历史方位，须将其置于特朗普第二任期AI政策演进的连续脉络中观察。
第一步是“拆”，拆除前任政府留下的制度约束。2025年1月20日，特朗普就任首日即撤销拜登签署的AI监管行政令（EO 14110）；1月23日又签署《消除美国人工智能领导力障碍》行政令，将政策重心从风险治理转向创新驱动。同月宣布的“星际之门”项目，则以大规模基础设施投资强化美国AI能力底座。
第二步是“收”，以制度化布局主动引导产业资源。2025年7月，《赢得竞赛：美国AI行动计划》发布，从创新、基础设施和国际AI外交三方面推进政策布局。同年11月24日，特朗普签署“创世纪计划”行政令，将AI引入国家能源、科学与安全基础设施，由能源部主导，整合国家实验室超算、安全云计算环境与联邦数据集，建设“美国科学与安全平台”（American Science and Security Platform）。这一阶段，国家不再只是为产业松绑，而是开始以战略目标主动牵引算力、数据、模型和科研基础设施。
第三步是“下场”，国家安全部门开始更直接地介入模型部署、供应商管理和使用边界设定。进入2026年，国家介入力度进一步上升。Anthropic因拒绝接受允许“任何合法用途”的合同条款，坚持保留自主武器和国内大规模监控等使用限制，一度被五角大楼列为“供应链风险”。虽然后续法院对该指定发出禁令，但事件已显示，美国政府难以接受商业AI供应商在国家安全合同中保留独立“红线”。
在这一背景下，11号备忘录的重点不只是推动军方和情报部门使用AI，更在于重新界定政府与前沿AI企业之间的关系。美国政府一方面仍希望保持产业创新速度，另一方面也开始要求企业在国家安全场景中接受更多协调和约束，由此渐次调整对AI产业的战略认知。
其一，承认前沿AI具有显著国家安全外部性，政府由被动应对转向有限主动介入。前沿AI能力跃升已不再只是产业竞争问题，而开始被美国政府纳入国家安全和关键基础设施防护框架。Anthropic的“Claude Mythos Preview”模型在2026年4月展示出的漏洞发现与利用能力，成为美国政策界讨论前沿模型网络风险的重要案例，也为6月2日行政令设置“高级网络能力”专项评估提供了现实背景。换言之，美国政府意识到，前沿AI既是国家能力资产，也可能成为对称性威胁敞口，因而开始在自愿合作框架内争取更早的技术可见性和有限介入权。11号备忘录中关于受信任合作伙伴的安排，表面上只是前沿模型早期访问的程序设计，实质上反映了前沿模型不再只是由企业依据其商业进程决定，国家安全政策议程也介入这一能力扩散过程。这一安排与特朗普政府以可信伙伴推进选择性技术共享的思路相衔接，意味着美国正在把国内AI能力整合与对外技术合作筛选放入同一套政策框架之中。
美国商务部长霍华德·卢特尼克
图片来源：美联社
其二，推动头部AI实验室与国家战略目标深度绑定，国家与产业的边界重新划定。11号备忘录的“禁止禁用”条款、6月2日行政令对“受信任合作伙伴”准入资格的政府授权安排，事实上将企业的安全合规表现转化为其进入国家安全市场的政治条件。前述Anthropic事件即表明：当一家AI企业试图在国家安全合同中保留独立的价值判断时，政府的反应是将其定性为对军事使用权的不当干预，并援引通常针对外国对手的法律工具予以施压。尽管法院最终发出禁令，但这场博弈的逻辑本身已经清晰：在美国政府的政策框架下，AI供应商在国安合同范围内的独立“红线”空间正在收窄。此外，“红线”的具体机制仍待廓清。迈克尔·霍洛维茨指出，指挥链和守法为核心的框架，关键不在文本而在执行，而执行恰恰存在疑问。他认为，当前白宫与国会在AI问题上已出现明显的信任裂痕，过去一年半，白宫屡屡表现出“行政权不受约束”的倾向，外界越来越担心特朗普政府的部分官员未必愿意受国会所设规则的约束。以白宫AI与加密事务负责人大卫·萨克斯（David Sacks）为代表的科技政策力量，更强调保持模型迭代速度，避免安全审查演变为事实上的发布审批。6月2日行政令最终采取30天自愿早期访问框架，而非早期草案中更长、更强的审查安排，正体现出这一取向。11号备忘录虽然划出了红线，却没有明确划线的权力是归于国会、法院还是政府。由此，11号备忘录的“红线”机制更多体现为一种政策姿态，而非是可信的政治承诺。
然而，政策的具体执行仍面临张力与限界。另据Axios最新消息，6月12日，特朗普政府计划阻止外国政府、公司或个人获取和使用Anthropic最先进的AI模型。报道称，美国商务部长卢特尼克6月12日致函Anthropic首席执行官阿莫代说，Mythos 5和Fable 5模型将受到美国出口管制，这项出口管制措施适用于美国境外的任何地点以及美国境内的所有外国人。路透社称，美国商务部担心这类模型可能被中国、俄罗斯等国家的军事或情报用户获取，并援引《出口管制改革法》下的“新兴技术”权限采取行动。Anthropic随后关闭了相关模型的全球访问，并派技术人员与商务部方面磋商恢复方案。在此背景下，新限制令既反映了这一安全化趋势的态势升级，也预示特朗普政府同Anthropic的争端将在一个更为宏观的政策层面被延展。
这一事件本身也无疑承认了美国防务和情报系统对Anthropic的依赖，况且封禁不等同于迅速的“断舍离”。与此同时，部分美国安全机构并不希望完全放弃前沿模型。据权威防务媒体Breaking Defense援引多方报道和专家判断，目前，美国国家安全局仍在使用Mythos Preview模型，其属于较早期的受限访问版本，并不等同于此次被关闭公共访问的Fable 5和Mythos 5公共版本。此外，该模型因漏洞发现能力被视为具有网络行动价值，使得美国国家安全局等部门难以轻易放弃。由此回看11号备忘录的文本内容，其要求各机构终止与“反复限制政府使用”的AI企业的合同的同时，又保留允许在“对维护国家安全确有必要”时继续合作的豁免条款，这无疑是一种“欲罢不能”的矛盾心态。对此，如何协调对齐各部门、各系统间对11号备忘录的执行力度与尺度，也将是后续观察11号备忘录的重要看点。从部门视角来看，商务部关注的是能力外流风险，美国国家安全局等安全部门关注的则是模型能力本身带来的战略价值。在这种跨部门的张力间，模型管制议程一方面要使供应商配合国家安全需求，另一方面又不得不考虑先进模型在各部门具体任务中的实际需求。这种差异也解释了为什么Anthropic与五角大楼发生冲突后，相关合作并未立即完全中断。此前五角大楼认为Anthropic对部分军事用途设置限制，影响了合同任务执行，因此要求逐步停止使用其产品。但从公开信息看，禁用措施并非即时生效，部分机构仍保留过渡期安排，所以此轮Mythos Preview等既有部署项目也未被立即叫停。由此看，11号备忘录所设置的有限豁免机制，某种程度上正是为了应对这种现实情况。
02 影响研判：如何认识美国AI政策调整
一
技术层面：安全认定与合作准入
11号备忘录的另一重要变化，在于将以往分散存在的选择性安排写入部门职责、采购流程和安全合作机制之中。技术合作和技术准入的筛选逻辑开始越过个案处置层面，转化为嵌入美国AI安全体系的制度性安排。
一是强化情报收集与共享机制，推动AI技术评估从内部判断转向联盟协调。文件要求国家情报总监优先收集和分析可能对“美国国家安全、经济安全和战略竞争力”构成威胁的外国AI技术，覆盖技术栈、具体应用和治理政策等方面；国务卿则需在与国家情报总监协商后，制定与盟友和伙伴接触并共享相关分析的战略。由此，AI技术评估不再只是美国安全部门的内部判断，也将成为其对外沟通、风险标注和盟伴动员的依据。技术能力差异可能被进一步转化为安全立场差异，进而影响各方在国际AI规则讨论中的政策站位。
在美军于美国密西西比州谢尔比营举行的“南方打击”演习期间，美军第 175 网络作战部队的一名军人正在监控网络攻击
图片来源：美联社
二是以安全合作重塑政企关系，推动前沿AI产业链向国家安全体系靠拢。11号备忘录要求战争部长、能源部长、国家情报总监和国家安全局局长在120天内，与自愿参与的私营企业建立伙伴关系，保护美国最尖端AI技术免受“恶意蒸馏攻击”等威胁。合作内容包括威胁情报共享、联合红队演练、人员审查协助，以及数据中心物理和网络安全强化等。这项安排以技术安全合作为名，实质上将头部AI实验室、云计算企业、数据中心运营者与国家安全部门更紧密地连接起来，进一步压缩了企业在安全边界、合作对象和技术开放方式上的自主裁量空间，使前沿AI产业链更深嵌入美国国家安全能力建设之中。
三是以访问节奏重塑准入秩序，围绕前沿AI技术合作构建分层通道。6月2日行政令为前沿模型设置“政府早期访问”的自愿框架，使联邦政府可在模型公开发布前获得最长30天的早期访问机会；11号备忘录则进一步要求更新采购流程，使国家安全体系能够快速接入多个供应商的先进模型，弥合公众可得能力与国家安全部门实际可用能力之间的差距。两份文件相互配合，形成从模型发布前测试、可信伙伴访问到政府采购部署的分层通道。今后，前沿模型的可得性将不只取决于市场购买能力，也取决于相关企业的安全身份、合作关系与制度信任等级。
由此看，技术合作的选择性安排已开始沉入制度流程。圈层内的盟伴和企业，需要接受美方技术标准、安全要求和信息共享安排；圈层外主体接触前沿模型、算力资源和评估体系的窗口，则可能进一步收窄。随着采购、访问、情报和外交工具被纳入同一套政策框架，美国AI技术合作的外向指向性将更加清晰，全球前沿AI能力扩散也可能因此呈现更强的圈层化特征。
二
安全层面：AI军事应用与风险治理
11号备忘录推动AI更快进入美国军方和情报体系，也使AI安全问题从企业合规进一步延伸到军事决策和危机管理。文件要求战争部长在90天内更新国防部3000.09号指令，并发布处理敏感国家安全问题的保密附件。由于相关细节不会完全公开，外界很难判断美国将如何调整自主武器、人类监督和指挥责任等具体规则。
更值得关注的是，AI进入情报分析、战场感知和辅助决策后，可能改变军事危机中的信息处理速度。模型能够提高识别、筛查和响应效率，也可能放大数据偏差、错误关联和过度自动化带来的问题。在高度紧张的安全环境中，决策者面对的信息越多、速度越快，并不必然意味着判断更稳。若模型输出被过度信任，或者不同系统之间缺乏交叉校验，局部摩擦就可能被更快地解释为战略信号，进而抬高误判风险。
与核军控领域相比，军用AI尚未形成成熟的危机沟通机制。各方对竞争对手的AI部署范围、使用边界和人类监督程度了解有限，也缺少稳定的事故通报和风险降温渠道。在这种情况下，一国加快AI军情应用，容易促使其他国家作出相应调整，形成相互追赶的压力。问题并不在于AI一定导致危机升级，而在于其进入军事和情报流程后，传统危机管控机制需要面对更快的信息循环和更不透明的技术系统。
2026年5月，美国国防部宣布与SpaceX、OpenAI等八家AI企业达成协议，在其保密网络上部署这些企业的AI能力
图片来源：美联社
美国正在加快把前沿AI纳入军情体系，其他主要国家也会密切观察并调整自身政策。在此背景下，军用AI治理的重点不应只停留在企业模型安全上，也需要讨论国家如何使用AI、如何保留人类判断、如何建立危机沟通渠道，这也为全球AI安全治理增添了新的考验场景和增进空间。
03 结语
从目前政策节奏看，美国AI政策的“国家导向”仍会继续推进，但其形态未必是全面监管收紧，而更可能表现为产业侧低负担、安全侧强介入的并行格局。特朗普政府仍希望维持美国前沿AI企业的创新速度，也不愿让联邦政府承担所有模型发布的审批和监管成本；但在军方、情报、关键基础设施和前沿模型网络能力等场景中，政府正在要求更早介入、更强协调和更稳定的部署控制。
美国AI治理与监管政策的新变化也将为全球AI治理带来新的外溢影响，美国通过某种“安全”认定来筛选技术合作对象，反映前沿AI能力的扩散越来越依赖安全身份和制度信任。而对于其他开源创新主体乃至“全球南方”国家而言，或将被排除在这种单向度“安全”认定之外，在获取前沿AI技术能力方面则面临更高门槛。由此，全球AI竞争或不仅局限于模型能力之争，也正在演变为合作资格和规则参与权之争。国际社会也呼唤更具包容普惠的多边治理和技术合作机制，围绕能力建设、开放创新与共享资源扩大供给，使更多国家具备参与治理的技术条件，是推动全球AI真正朝着向善普惠发展的正确出路。
作者：姚旭、辛艳艳、张傲、袁露铭、钟奕飞、于玥
参考资料
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https://www.ft.com/content/e2980d15-b593-4946-8f2f-fecf2b543e1a?syn-25a6b1a6=1
编辑：罗皓月
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