大摩关于FCC限制光模块的报告出来后引发了不少讨论。后来花旗和小摩也都做了分析，不过主要还是讲现有供应链、3.2T出货节奏和潜在影响，没太多新信息。不过有业内朋友提了个很有意思的问题：有种说法认为65%BOM属于贸易法范畴，和国家安全没关系，所以FCC没权力自己设这个门槛，真要这么限，需要国会立法授权。
首先可以明确地说，这个说法是不对的，根源可能还是因为对FCC具体怎么运作不太熟悉。最近确实也看到一些评论在讨论该问题，把国家安全、贸易、及FCC的监管权限等几个不同领域都搅和在了一起。感觉还是有必要稍微捋清楚。
65%BOM 的传闻最早来自大摩的那个报告，原话是：
我们的交流还显示，即使是在 3.2T 代际，只要物料清单价值（BOM）的 65% 来自美国公司，中国制造的光模块仍可能获准进口。
要理清这个问题，可以分成四点来看：
第一，65% BOM首先是一个联邦政府采购标准，并非严格意义上的贸易限制。
这个标准来源于美国的《购买美国货法》（Buy American Act，BAA）。这部法律1933年大萧条时期就有了，当时主要立法目的就是通过政府采购保护制造业和就业，核心意思是说：美国联邦政府花纳税人的钱买东西，应该尽量买美国制造的产品，把政府订单留给美国企业和美国工人。
后来这套制度编入了《美国法典》第41编第83章，具体执行标准体现在《联邦采购条例》（FAR）第25.101条。
根据这条，判断一个产品能不能算美国的“国内终端产品”（domestic end product，也就是所谓“美国货”），一般看两个条件：一是最终产品是不是在美国制造；二是产品中来自美国的零部件和材料占比是不是达到规定门槛。
这个门槛后来是不断提高的，特朗普政府2019年的第13881号行政令把一般制成品的美国本土成分要求从50%提高到了55%；拜登政府2021年的第14005号行政令和后续实施规则继续强化，把门槛分阶段提高到60%、65%，并计划进一步提高到75%。
目前的情况是按照产品交付时间来划定不同的美国本土成分比例：交付时间在2022年10月25号新规则生效后至2023年的，美国生产部件的成本要占到全部部件成本的60%以上。2029年起，这个比例要超过75%。2024到2028年这段时间交付的，比例就设定在了65%。所谓65%BOM就是这么来的。
这里不难看出，这个65%本质上首先是一个“什么样的产品才算美国货”的政府采购判断标准，解决的是联邦政府采购时应该优先买什么，而不是规定什么商品能不能进口美国的贸易法问题
第二，即使将来FCC针对光模块的规则里真的出现“65% BOM”这个标准，它也不会是FCC自己拍脑袋决定的，而更可能来自美国国家安全部门的认定（national security determination）。所以也不会存在FCC“越权”的问题。
正如我之前几篇讨论光模块限制的文章里介绍的，也是FCC及其主席Brendan Carr反复强调的一点：无论是把一家企业，还是把某一类设备整体纳入Covered List，FCC原则上都不是自己来作出国家安全判断，更多是在执行美国相关“国家安全机构”作出的认定。
比如下面这个就是FCC出台无人机禁令的时候所依据的“国家安全认定”。
放到光模块上道理也是一样，如果未来中国生产的光模块被纳入Covered List，那也是相关美国国家安全机构认定，这类产品进入美国通信网络会带来“不可接受的国家安全风险”（unacceptable risk），FCC才根据这一认定采取相应限制。
如果最终规则真的出现65%BOM这样的例外，也不会是FCC自己认为65%就安全了，而更可能是相关国家安全机构作出认定：即使产品来自中国，只要满足65%BOM，就不再构成“不可接受的风险”，或者可以在满足一定条件后获得批准。FCC再把这样的国家安全认定落实到Covered List及相关规则中。
关于美国“国家安全机构”在FCC Covered List中到底扮演什么角色，最近FCC主席Brendan Carr在美国小企业管理局举办的“守护天空”活动上，罕见地把这个机制讲得非常直白。
Carr的大意是，很多企业平时习惯跟FCC打交道，却不知道怎么跟白宫国家安全委员会、战争部和国土安全部打交道，也不熟悉这些机构内部的政策和游说渠道。但如果企业真的想争取豁免，就必须补上这一块。
Carr强调，真正决定是否给予豁免的，并不是FCC，而是战争部和国土安全部。 FCC当然会参与其中一些讨论，也可以提出自己的意见，但最终的国家安全判断是这些机构作出的。等它们作出决定以后，FCC更多承担的是行政执行的角色，把相关企业或者设备纳入Covered List，或者按照国家安全部门的认定处理相应的豁免。
Carr甚至直接建议企业，如果要争取自己的利益，不要只盯着FCC，应该同时也去跟战争部、国土安全部以及白宫国家安全委员会沟通，找到熟悉这些机构运作方式的人帮助参与整个流程。
那么，这里所说的美国“国家安全部门”到底包括哪些机构？这就要回到FCC Covered List最重要的法律基础——《安全与可信通信网络法》（Secure and Trusted Communications Networks Act）。
按照这部法律，FCC并不是想把谁放进Covered List就可以把谁放进去，而是需要有法律规定的国家安全认定作为依据。具体来说，主要有四类来源：
第一类，是具有相应国家安全专业能力的行政部门跨机构机制（Executive Branch Interagency Body）。 比较典型的例子就是联邦采购安全委员会。这类机构本身就是跨部门协调机制，可以从联邦政府整体供应链安全的角度作出判断。
第二类，是美国商务部作出的认定。 商务部可以依据美国ICTS供应链安全制度，对特定信息通信技术、产品或者交易进行国家安全审查。如果商务部按照这套机制认定某项设备或服务存在不可接受的国家安全风险，这也可以成为FCC采取行动的依据。
第三类，是美国国会直接通过法律作出的认定。 最典型的就是2019财年《国防授权法》第889条。如果某种设备属于第889(f)(3)条定义的“covered telecommunications equipment or services”，FCC就可以直接以此作为纳入Covered List的法律依据。严格来说，这一类不是哪个行政部门作出的国家安全判断，而是国会已经通过法律把判断替FCC做了。
第四类，也是最值得关注的一类，是法律明确列出的“适当国家安全机构”（Appropriate National Security Agencies）作出的认定。 这些机构包括美国国土安全部、战争部、国家情报总监办公室、国家安全局和联邦调查局（FBI）。
因此，我们其实已经可以大致勾勒出未来潜在FCC光模块限制的基本轮廓：
第一步，由美国相关国家安全机构作出认定，认为中国生产的光模块进入美国通信网络会构成“不可接受的国家安全风险”（unacceptable risk）。目前看，商务部、跨部门机制，或者国防部、国土安全部等法律明确指定的国家安全机构，都有可能成为这一认定的来源。
第二步，FCC根据这一国家安全认定更新Covered List，把相关光模块、企业或者某一类设备纳入限制范围。
第三步，如果最终确实存在“65%美国BOM”这样的例外，那么FCC会在最终规则中把这一标准具体写出来。
第三，FCC其实早就在无人机限制规则里用过65% BOM这个标准，所以这并不是什么新鲜做法。
当时FCC所依据的国家安全认定，来自美国战争部。战争部明确告诉FCC：对于外国生产的无人机及关键组件，只要符合《购买美国货法》及其实施规则对“国内终端产品”的认定标准，就暂时“不会对美国国家安全或美国人员的安全与人身安全构成不可接受的风险”。
这里就出现了我们现在讨论的65%。按照FCC引用的《联邦采购条例》（FAR）第25.101条，一般制成品要满足“国内终端产品”标准，首先要在美国制造，同时还要达到规定的美国本土成分比例。现阶段这个比例就是65%。
需要注意的是，这个65%并不是一个永久不变的国家安全红线。 最初的认定只适用到2027年1月1日，战争部需要在到期前重新评估，究竟需要多高的美国本土成分比例，才能继续被认为不会构成“不可接受的风险”。目前，这一类别豁免已经在今年7月被延长到了2028年1月1号。
也就是，战争部实际上把对外国供应链的依赖本身，也看作了国家安全风险的一部分。 但它没有重新发明一套计算方法，而是直接借用了《购买美国货法》里已经存在的“美国货”标准，用美国本土生产和本土零部件占比，粗略衡量一件外国背景产品对外国供应链的依赖程度。
这也不是简单地“65.1%就安全，64.9%就危险”， 更准确的说法是：达到65%这条线的特定产品，战争部目前认定其可以适用这一类别豁免，暂时不构成“不可接受的风险”；达不到这条线，意味着不能依靠这项豁免自动获得放行，但也不是说一定没法进入美国市场。比如无人机，还是可以通过Blue UAS名单、单独的安全认定等其他路径获得准入。
反过来，即使满足65%，如果某家公司或设备已经被国会通过的其他法律直接点名限制，也不能只靠满足这一标准自动解除限制。比如，大疆和道通智能属于2025财年《国防授权法》第1709条直接点名涉及的企业。假设它们的某款设备在美国制造，且美国本土零部件成本占比超过65%，光凭这一项也没法自动摆脱限制。
第四，就算FCC本身的规则没有越权，美国国家安全机构把《购买美国货法》的65% BOM标准拿来作为国家安全判断依据，本身有没有法律问题？
假设未来光模块限制真的落地，而且65% BOM成为一条重要的豁免标准，受影响的企业当然可能去美国法院挑战。这样的诉讼并不是完全没机会，但要真正推翻规则，难度恐怕还是比较大。
这里最关键的问题在于，美国政府对某款中国产品作出国家安全认定，也要有理由和依据，而政府在光模块这个事上需要能自圆其说的是，为什么在光模块这个具体场景下，可以用65%的美国本土成分比例来衡量国家安全风险；为什么划在65%，而不是64%或66%？光模块真正担心的风险究竟是什么——恶意控制、数据安全、供应链中断，还是战时供应保障？而65% BOM和这些风险之间，到底有什么合理联系？
美国最高法院在1983年的 State Farm案 中确立了一个非常重要的原则：行政机关作决定不能凭空拍脑袋，而必须说明事实和最终选择之间存在“合理联系”（rational connection between the facts found and the choice made）。如果行政机关考虑了国会不允许考虑的因素、完全忽略了一个重要问题，或者给的解释明显跟证据相冲突，法院可以认定这一决定属于“武断或反复无常”（arbitrary and capricious），进而把它撤销。并且，这套理由原则上应当体现在行政机关作出决定时的行政记录中，不能等到被告上法院后再重新编一套解释。
但这并不意味着，只要政府划了一条具体的数字线，就必须证明这个数字是唯一正确的答案。2001年的WorldCom, Inc. v. FCC案，可以帮助理解法院怎样看待这种数值门槛。当时FCC决定，在某些本地电信市场竞争达到一定程度后，允许传统运营商获得更大的定价自由。FCC设置的门槛中就包括65%、85%这样的具体比例。WorldCom、AT&T等公司认为，这些数字并不能准确反映真实竞争程度，本身带有武断性，以此为理由在法院把FCC告了。
但法院最终没有要求FCC证明“为什么一定是65%，而不是64%或者66%”，而是重点看了FCC选择的指标是不是合理，指标和监管目标之间有没有合理联系，以及行政记录中有没有证据支持。这个区别非常重要，美国行政法要求的是reasoned decision-making，而不是mathematical perfection。
而且，WorldCom还只是普通的经济监管案件，不涉及国家安全。一旦进入国家安全领域，行政部门在事实判断、风险评估和未来威胁预测方面通常拥有更大的空间，美国最高法院在2010年的 Holder v. Humanitarian Law Project 中就明确表示，涉及国家安全和外交事务时，法院会重视行政部门和国会对事实及未来风险作出的合理判断；法官不应轻易用自己的风险判断替代政治部门的判断（national security deference）。
最高法院2024年已经通过Loper Bright案推翻了Chevron原则，现在法院判断法律是否授予行政机关相关的权力时，会独立解释法律，不能只因为法律含糊，就简单接受行政机关的解释。但对事实判断、专业预测和法律范围内的政策选择，法院仍然可能给予相当程度的尊重。
综合来看，如果只是挑战65%BOM的合理性，胜诉机会应该比较小。只要相关的美国国家安全机构能合理解释：为什么美国本土制造比例、关键部件依赖和国家安全有关，以及65%为什么可以作为可执行的大概门槛，法院估计就会认可这一比例门槛和政府所声称的国家安全风险之间存在合理联系。
最近，也有一些非常了解光模块行业的朋友跟我讨论，觉得我的判断可能略显悲观。因为如果完全从产业逻辑来看，FCC拟议的限制确实不太合理，很可能反过来伤害美国自己。
这些产业层面的分析，我其实完全认同。光模块这个产业，中美是真正的“你中有我、我中有你”。中国企业擅长模块集成和大规模制造，美国企业提供重要的处理芯片，美国和日本企业供应高端激光器；再往上游看，一些关键衬底和铟等原材料又高度依赖中国。整个产业链早已深度交织，很难简单切割。
而且光模块不是换一家供应商就能马上解决的问题。新的模块需要重新测试和认证，芯片、激光器等关键环节扩产可能需要几年，美国本土厂商也没有大量闲置产能在那里等着接单。如果替代供应还没有准备好就实施限制，结果很容易预见：模块价格上涨、交货周期拉长，美国AI数据中心建设成本上升，甚至影响扩张速度。
更麻烦的是，禁止中国生产的成品模块并不能真正消除美国对中国供应链的依赖。 中国模块厂商本身就是美国芯片和激光器企业的重要客户，这些美国企业更上游的材料又依赖中国。强行限制的话，最后可能出现一种对美国来说很尴尬的局面：买模块更贵了，上游企业也少了订单，但产业链最深层的对华依赖还是在那里。
如果完全按照产业逻辑来做，更合理的顺序应该是：先把美国本土的关键材料、芯片、激光器和模块的替代产能建起来，再逐步实施对光模块的限制。 但现在美国的政策思路有点反过来了，是先切断和压缩供应，再等本土和盟友的产能来补这个缺口。可问题是，这个缺口究竟要多久才能填上，没人知道。
尽管如此，我仍然担心，美国制定政策时，国家安全考量的权重越来越高，有时足以压过成本、产能和供应链效率这些产业逻辑。如果产业利益永远能够决定政策，美国过去这些年也就不会出现那么多从产业角度看并不合理、甚至最后反过来伤害自己的限制措施。
当年也是FCC，为了实施拆除华为、中兴通信设备的“拆除与替换”计划，逼着本土运营商更换设备，但国会却没把承担替换成本的钱批到位，差点导致一些农村运营商关闭部分网络、当地居民失去唯一的通信服务。
大约6年前，美国内政部出于国家安全考虑，大幅限制采购和在非紧急任务中使用中国制造的无人机。但美国政府问责局（GAO）2024年的调查发现，符合要求的替代无人机不仅在性能上难以完全满足任务需要，而且价格大幅上涨。内政部过去采购无人机平均每架约2600美元，到2023年已经超过1.5万美元。因为预算不足，一些部门无法及时替换老旧无人机，在扑灭山火等任务中甚至不得不更多依赖直升机等成本更高、人员风险也更大的方式。
再往前，还有2018年开始以“国家安全”为依据征收的钢铝关税。其他类似的例子你还能举出一堆来。
所以至少到目前为止，我倾向于不低估美国政府在国家安全逻辑压制产业逻辑下的非理性决策因素，认为FCC仍然会推进对光模块的限制。减少美国关键基础设施对中国供应链的依赖，已经成为一个相当稳定的政策方向，变量只是实施节奏和范围、力度的问题，这些当然会听取美国企业的意见。实际上，可能出现的过渡期、祖父条款、特定组件豁免、盟友供应安排、延迟生效，以及我们前面讨论的65% BOM标准，本身就可以理解成国家安全逻辑和产业现实之间的妥协。
FCC主席Brendan Carr最近面对美国企业的抱怨时表现出的强硬态度，也一定程度上说明了这个问题：FCC并不是不知道供应链替代有困难，而是不接受用这些困难来否定整个政策方向。
在美国小企业管理局最近举办的活动上，Carr专门谈到了企业对FCC新规的抵触。他说，有些行业协会和大公司会跑到国会抱怨，说FCC的新规太难执行、太耗时间，希望推动国会出手让FCC收手。对这些人，我想说：祝你们好运，如果你们觉得能通过这条路推动立法去限制FCC，那算你们本事。
Carr强调，更有效的办法不是泛泛地抱怨规则不合理，而是直接来找FCC，把具体问题讲清楚。比如：到底哪一种产品现在没有美国替代品？美国厂商还需要多久才能做出来？哪些产品已经有替代方案？又有哪些关键零部件短期内确实无法摆脱外国供应？FCC不是个“黑箱”，只要企业把这些产品、技术和供应链信息具体告诉FCC，FCC愿意快速回应，也愿意和企业合作寻找解决办法。
他还举了“祖父条款”的例子，说FCC正在考虑取消部分已经进入美国市场产品原本享有的grandfathering。如果某类农业无人机现在确实找不到美国替代品，但预计一两年后能实现替代，那么FCC完全可以考虑晚一两年再把它纳入限制，或者现在就纳入，但把生效日期往后推。反过来，如果某类产品美国已经有成熟替代品，那就没必要继续等，可以马上实施限制。
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