摘要：作为深化“放管服”改革的关键环节, “互联网+政务服务”对于推进政府治理能力现代化和构建人民满意的服务型政府具有重要意义。本文对国内学者关于“互联网+政务服务”的主要文献进行了梳理和评述, 并进一步结合我国国情, 对“互联网+政务服务”的发展趋势进行预测, 以期对该领域的研究提供一定的借鉴和参考。
一、引言
目前, 各国都在积极发展电子政务, 建设数字政府, 且有以“公众需求”为中心的发展趋势。借鉴发达国家经验, 我国政府因地制宜地提出了具有中国特色的“互联网+政务服务”, 并制定了一系列切实可行的政策, 用来解决基础公共服务发展不平衡、不充分与公众需求异质化之间的矛盾。随着我国提出建设人民满意的服务型政府, “互联网+政务服务”的重要性日益凸显。
“互联网+”与“互联网+政务服务”出现在政府工作报告分别是2015年和2016年。自此以后, 国内学者便开始对“互联网+政务服务”展开研究, 这是由国家政策所带来的学术热潮。目前, 关于“互联网+政务服务”的研究已取得哪些成果?专家和学者们的聚焦点是什么?还存在哪些问题?未来的发展趋势又将是什么?这些都是非常值得关注的话题。本文将对现有的主要文献进行梳理, 以把握其目前的动态, 从而对未来该领域的研究提供一定的借鉴和参考。
本文主要检索了中国知网 (www.cnki.net) 自2015年以来的相关CSSCI论文、核心期刊论文并阅读了相关书籍, 整理后发现, 与电子政务研究相比1, 我国“互联网+政务服务”的研究主体和支撑平台更加多元化, 其中研究主体多元化主要表现为:增加了国内高校与企业联合、企业与企业之间联合、政府与企业合作 (PPP模式) 。而支撑平台多元化则是由单一的政务网站, 向移动政务平台转移, 即“两微一端” (微博、微信、客户端APP) 。基于已有文献, 关于我国“互联网+政务服务”的研究主要集中在以下四个方面:
二、“互联网+政务服务”的基础理论和内容研究
自“互联网+”及“互联网+政务服务”相继出现在我国政府工作报告以后, 我国学者最初关于“互联网+政务服务”的研究主要是对其基础理论和内容的研究, 主要集中在“互联网+”的内涵及其衍生物、“互联网+政务服务”的内涵以及“互联网+政务服务”与电子政务的关系等方面。
1.“互联网+”内涵的多重视角
目前较为普遍的对于“互联网+”的基本看法可以归结为三种。
第一种是把“互联网+”视为传统互联网的进一步普及运用, 比如, 国务院在2015年的《关于积极推进“互联网+”行动指导意见》中将“互联网+”定位为:把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合, 推动技术进步、效率提升和组织变革, 提升实体经济创新力和生产力, 形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态。再比如, 黄楚新和王丹 认为它指的是依托互联网信息技术实现互联网与传统产业的联合, 以优化生产要素, 更新业务体系、重构商业模式等途径来完成经济转型和升级;
第二种是把“互联网+”视为一种全新的、甚至带有某种神秘色彩的事物, 认为“互联网+”是把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合, 产生化学反应、放大效应。钱丽等认为“互联网+”不仅是技术上的创新, 更是互联网理念、思维与电子政务的深度融合, 并提出“互联网+”具备融合性、创新性、开放性、灵活性等特点。张瑞昕认为按照认知程度递进的顺序可将“互联网+”依次归纳为技术说、商业说、形态说和生态说, 并认为“互联网+”是继“+互联网”、互联网化阶段后的生态模式。它更强调以用户为核心、以产品 (包括公共产品) 质量为目标的互联网思维被普遍接受;
第三种观点是将前两者的观点进行融合。随着我国相关政策的不断出台和互联网新技术的发展, 目前第三种观点比较流行, 且更加符合我国政府及社会对“互联网+”的发展需求。金江军等将“互联网+”的内涵界定为:把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合, 运用互联网思维创新商业模式和政府管理方式, 推动技术进步、效率提升和组织变革, 切实改变人们的生产、生活, 并进一步指出“+”的含义为融合、创新和改变。
2. 互联网新技术及其衍生物
虽然国内学者对于“互联网+”是仁者见仁, 智者见智, 并没有形成统一的概念, 但对于互联网的发展阶段和关键新技术却有着基本一致的观点, 如表1所示。其中互联网的发展阶段可以概括为由“+互联网”到互联网化再到“互联网+”或“Web1.0、Web2.0、Web3.0”。
表1 互联网新技术简介
资料来源:金江军等:互联网时代的新型政府, 中共党史出版社, 2017年版。
在对现有文献研究过程中发现, 与“互联网+”联系最密切的除了其发展阶段和关键技术外, 还有互联网精神、互联网理念和互联网思维等, 尤以互联网思维为主。翟云指出, “互联网+”思维是基于互联网的规律特征和衍生特性, 对政府、公众、社会、产业乃至对整个社会生态进行融合和重构的思维模式。互联网思维是伴随着互联网新技术在商业领域中的应用而产生的, 但是在向政府部门演变的过程中发生了一系列的变化。由于国内外政府都在运用信息和通信技术 (ICT) 对政府内外部进行新公共管理和新公共服务的改革创新, 因此, 互联网思维在政务管理和服务中所运用的思维方式主要包括跨界融合思维、公民导向思维、社会化思维、大数据思维、平台思维和创新迭代思维等六个方面。
3.“互联网+政务服务”与电子政务的关系
从国外相关研究来看, 国外没有“互联网+政务服务”的固定说法, 相关研究主要是电子政务 。由于“互联网+政务服务”是在电子政务发展的基础上根据我国国情提出的, 因此国内学者主要是按照电子政务的研究模式来展开的。首先, 电子政务领域的权威专家和学者从政策分析出发, 主要从基本内容 (如内涵、特征、服务对象、支撑平台) 、技术因素、价值等基础理论出发着手进行分析和研究。但是并未真正将“互联网+政务”与电子政务的关系进行明确说明。如果要明确“互联网+政务服务”与电子政务的关系, 必须将两者的内涵及发展阶段进行对比分析。
(1) 内涵的对比
国内外学者对电子政务概念的界定均有广义和狭义之分。广义的电子政务包括政府治理、经济调节、社会监管和公共服务等职能。而电子政务在提供公共服务方面的应用可称之为电子政务服务, 也被视作电子政务的狭义概念。随着互联网在商业领域及政府治理与服务中得到广泛的应用并取得较大的进步, “互联网+政务”的概念正被越来越多地讨论。通过文献梳理发现, 已有研究将“互联网+政务”的基本内涵概括为三类。
第一类是把“互联网+政务”阐述为运用云计算、大数据、移动互联网、物联网等新兴信息技术对传统电子政务的拓展与延伸, 主要与政府网站建设、政务微博、微信、政务服务APP、政务数据开放等联系起来;
第二类是把“互联网+政务”阐述为政府变革, 几乎把政府所有的变革都归入其中, 如简政放权、“四张清单一张网”、服务型政府或智慧政府建设等。比如, 后向东 (2016) 通过“互联网+”的发展及其对政府工作带来的机遇和挑战, 将“互联网+政务”的内涵总结为:政府面对“互联网+”时代经济社会基本状况所发生的深刻变化, 在管理、服务和基本秩序管控等方面采取相应的措施、作出相应调整、形成相应的制度机制和组织体系。进一步提出“互联网+政务”的三个子概念, 即“互联网+政务管理”、“互联网+政务服务”和“互联网+政务管控”;
第三类是将第一和第二类内涵进行综合, 将“互联网+政务”界定为利用互联网新技术对传统电子政务的进一步发展, 并分为对内的政务管理和对外的政务服务两个维度, 提升和创新政府的公共管理和公共服务模式。比如刘祺等利用技术溢出理论对“互联网+”的缘起分析后, 将“互联网+政务”的内涵概括为对内的政务管理和对外的政务服务两个维度。金江军等人认为“互联网+政务”是指在互联网时代对政府工作进行重新思考, 使互联网融入政府工作的各个领域, 创新公共管理和公共服务模式。
另外, 还有部分学者提出了“互联网+政府”的概念。比如, 许跃军等将信息技术视角下的政府形态总结为三类, 即网络政府、平台政府和数字政府。张瑞昕等认为“互联网+政府”是政府全面应用“互联网+”发展成果。由此可见, “互联网+政府”本质上仍属于电子政务的范畴, 是电子政府构建在新的发展阶段的目标追求, 不仅包括政府与互联网的融合, 而且也包括政府与各行各业的融合。
综上可见, 不论是电子政务还是“互联网+政务”, 其实质都是运用互联网技术实现政府治理能力和服务能力的现代化。
(2) 发展阶段的分析
根据国内外经验, 电子政务的发展历程可划分为四个阶段:信息发布、单向沟通、双向互动、全方位网上事务处理。比如, 国际数据咨询公司 (International Data Corporation, IDC) 和埃森哲 (Accenture) 、高德纳 (Gartner) 及Karen Layne等都主张将电子政务发展划分为四个阶段, 即信息发布、互动交流、在线政务处理、政务全面整合。国内大部分学者认为我国电子政务发展已经经历了政府信息发布、公众参与、事务处理三个阶段, 且正在向全网政务服务一体化发展。比如, 汪玉凯将我国电子政务发展概括为四个阶段:起步阶段、融合阶段、协同阶段和智能化阶段。随着我国政府关于“互联网+政务服务”等政策的发布和改革试点的推行, 我国电子政务正在向政务全面整合阶段迈进。我国大多数学者也认为“互联网+政务”是电子政务的新阶段 、新模式、新业态等。
通过对两者内涵和发展阶段的对比, 本文认为应该将“互联网+政务”定位为电子政务发展的第四个阶段, 即政务全面整合阶段, 而“互联网+政务服务”则是其在公共服务领域的应用, 如图1所示。但随着互联网新技术及公众需求的不断变化, “互联网+政务”并非已经发展完善至成熟, 而是随着内外部环境的变化而不断发展。由此可见, “互联网+政务”是互联网新技术在公共部门的进一步发展和应用, 是电子政务发展的新阶段, 而不是脱离电子政务的“新产物”。因此, 适用于电子政务的研究理论和内容在适当调整后完全可以作为“互联网+政务”的研究基础。
图1 野互联网+政务服务冶关系示意图
基于以上分析, 本文将“互联网+政务服务”的内涵界定为:政府从公众需求角度出发, 运用互联网思维和技术, 在公共服务领域的运用和发展, 以提升政府治理能力和服务能力的现代化, 促进公民参与的积极性, 提升公众满意度, 重塑政府形象, 最终建设人民满意的服务型政府。
三、“互联网+政务服务”在政策层面的研究
通过文献梳理发现, 国内外学者对电子政务在政策层面的研究主要可分为宏观和微观两个层面, 其中宏观层面主要是把电子政务作为一个整体, 对其影响因素的分析和研究, 主要从政策环境、技术因素、社会发展等方面展开;而对电子政务的服务对象、服务内容、服务质量、公众参与、公众满意度等的研究则属于微观层面, 即对狭义的电子政务的研究。其中重点是对电子政务服务质量、网站绩效评估和公众满意度等的研究, 且多是基于政务大厅、政务网站和移动政务平台建设。
由于“互联网+政务服务”是根据我国国情提出的, 国内学者对其研究主要是按照电子政务的研究模式展开的。电子政务领域的权威专家和学者主要是基于中央及省级政策层面的分析, 以及对国外经验的借鉴。其中的代表性研究主要有:马亮通过分析新加坡“互联网+政务服务”的经验, 针对性地提出我国政府在具体实施中的政策建议;通过对相关政策及文献的研究, 汪玉凯认为“互联网+政务”是政府治理的历史性变革, 其重点领域应为公共服务和社会治理模式的改革张育雄通过分析政策环境, 介绍我国“互联网+政务服务”的发展现状及未来的发展趋势, 并提出“互联网+政务服务”的基本框架;杨慧 梳理出“互联网+政务服务”发展的基本要素和存在的困境;基于中央政策及省域政策的文本内容分析, 李云新总结出省域“互联网+政务服务”的推进机制和政策特征。
四、“互联网+政务服务”在理论与实践层面的研究
“互联网+政务服务”在理论与实践层面的研究主要包括对内的政务管理研究和对外的政务服务研究。其中, 我国大部分学者对内的政务管理研究是从行政管理变革的角度展开的, 且更偏重理论层面, 如政府治理现代化、政府职能转变、数据共享与业务协同等。部分学者聚焦具有中国特色的“互联网+政务服务”惠民试点城市典型案例, 则是对外的政务服务研究, 如广州、佛山、深圳、杭州等。在电子政务研究理论的基础上, 另有一些学者对政务支撑平台展开实证研究, 如针对政务网站一体化建设、“两微一端”展开的定量实证研究。
1.“互联网+政务服务”对内的政务管理研究
“互联网+政务服务”对内的政务管理包括:行政管理变革、信息资源管理、系统安全管理、立法研究, 着重强调使用互联网新技术, 运用互联网思维, 通过网络流程再造, 在网上进行跨部门协同, 最后提供智能化的管理和服务, 进而实现现代化政府的目标, 即法治政府, 创新政府, 廉洁政府, 服务型政府。霍小军认为“互联网+政务服务”要解决的不仅仅是服务问题, 在更深层次上将会对地方政府治理和电子政务架构产生深远影响。张鸣 通过浙江省的实践———“四张清单一张网”来分析“互联网+政务”推进政府治理现代化的内在机理。翟云认为正确理解“互联网+政务服务”在推动政府治理现代化进程中的重大作用已成为学术界研究的热点问题, 并提出“互联网+政务服务”与政府治理现代化具有高度契合性。
2.“互联网+政务服务”对外的政务服务研究
“互联网+政务服务”对外的政务服务主要包括:客户关系管理、绩效评价、服务质量及满意度调查等。此方面研究主要基于“互联网+政务服务”试点城市的典型案例研究和移动政务的实证研究。比如:将“浙江省政务服务网”和“最多跑一次”改革作为典型案例进行研究;借鉴发达国家电子政务管理经验, 我国福建省“一号式”经验研究;广州省“一窗式”和佛山市“一门式”典型案例研究。
关于移动政务的研究主要是基于“两微一端”的实证研究, 如张晓娟以2016年“互联网+政务”最佳实践案例—政务APP“云端武汉”作为研究对象, 进行实证分析等。苏焕强对广西北海地税系统推进“互联网+税务”的研究。从公众需求出发, 对“互联网+公安政务服务”支撑平台“两微一端”的实证研究 。利用2017年中国人民大学“千人百村”社会调研数据, 马亮对我国农村地区的“互联网+政务服务”的现状及存在的问题进行了深度剖析。
五、“互联网+政务服务”在技术层面的研究
由于技术层面的研究更偏专业化, 所以研究者多以技术方面的学者为主。“互联网+政务服务”技术层面的研究主要是基于技术体系建设、系统软件分析等展开的。周民提出“互联网+”政务外网建设的全新理念。张会平基于社会-技术框架, 分析“互联网+政务服务”网络安全机制, 并运用ICT生态理论, 构建出技术系统的四个层次等。吴俊 应用文本挖掘中的结构化主题建模方法, 分析出“互联网+”研究热点的主题脉络为:政策及内涵研究、产业研究层面、组织研究层面和体制机制障碍。张会平从数据视图出发, 结合系统整合理论和“互联网+”核心特征, 以广州市网上办事大厅个人事项为数据源, 采用社会网络分析方法剖析数据资源的跨层级流动和使用;危浪运用知识图谱分析软件进行可视化分析, 得出移动政务的研究热点主要分为三类:移动政务创新模式研究、移动政务用户体验研究和移动政务第三方平台研究应用等。在“互联网+政务服务”推进过程中, 胡馨予论述了政务信息公开与个人信息保护的矛盾与冲突等。
六、国内研究述评
基于文献研究发现, 目前我国对于“互联网+政务服务”的研究主要存在以下几点未引起足够的关注:
1.“互联网+政务”与电子政务的异同未得到充分重视
纵观目前的研究现状, 鲜有学者在研究之前将“互联网+政务”与电子政务的关系进行说明, 而是直接进行研究。本文认为, 在研究任何问题之前, 一定要将必要的基础知识进行透彻的分析, 才能在后续的研究中认清差异, 而后进行针对性的研究。因此, 本文在开始就将“互联网+政务”与电子政务的关系进行了必要的说明:“互联网+政务”是互联网新技术在公共部门的进一步发展和应用, 是电子政务发展的一个阶段, 而不是脱离电子政务的“新产物”。所以适用于电子政务的研究理论和内容在适当调整后完全可以作为“互联网+政务”的理论基础。通过进一步的研究, 将“互联网+”的衍生物, 如关键技术、互联网思维等也进行了必要的说明。
2.“互联网+政务服务”的研究应充分考虑国内外的差异
由于客观原因, 我国与发达国家在电子政务建设中存在明显差异。但是部分国内研究对于“互联网+政务服务”并未真正结合我国政策和国情, 导致研究的理论内容与实践有脱节现象。研究初期, 大部分专家和学者主要以政务服务大厅和政务网站建设为研究对象, 对其服务质量和公众满意度的影响因素进行研究。随着互联网新技术的发展, 转而对移动政务 (即“两微一端”) 进行研究。只有少部分学者注意到政务服务在线一体化建设中的过渡阶段——线上线下相衔接 (O2O模式) , 我国正处于重要的社会转型期这一特点决定实行“互联网+政务服务”必须在尊重我国国情的基础之上。由于我国“互联网+政务服务”服务对象主要为社会公众, 即G2B和G2C, 因此其支撑平台不能跨越线上线下结合的模式而直接发展为政务平台一体化的现实情况。
3. 试点城市典型案例居多, 缺乏O2O模式的实证定量研究
目前, 国内外学者对于我国“互联网+政务服务”的研究还处于初始阶段。针对现有文献研究来看, 研究重点多集中于试点城市的成功典型案例, 如总结杭州、广州、深圳等一线城市经验而逐步推广的“一网、一窗、一门”模式等。目前, 对于“互联网+政务服务”的定量实证研究多是以政务大厅、政务网站、移动政务平台为基础, 但是由线下向线上转移的过渡 (O2O模式) 研究则有所欠缺。对于O2O模式的研究, 可以真正了解公众所需, 而不是所有程序或数据资料全部上网, 造成“信息爆炸”。因此, O2O模式的研究是不容忽视的。
七、我国“互联网+政务服务”研究的发展趋势
与传统电子政务研究相比, “互联网+政务服务”既有继承又有发展。本文在对国内“互联网+政务服务”研究现状分析的基础上认为, 随着我国国情和互联网技术的不断发展, “互联网+政务服务”在以下三个方面将会有更广阔的发展空间。
1. 多学科融合、校企协作加深
随着互联网新技术的发展, 作为交叉学科的电子政务, 各学科之间的相互融合将会不断加深, 且不断融合新知识、新技术、新思维, 将会在理论和实践层面不断拓展“互联网+政务服务”研究。目前, 国内外学者对于“互联网+政务服务”的定性研究 (如内涵、特征、价值等) 已取得丰富的成果, 在未来的研究中定量实证研究将会起着重要的作用。由于“互联网+政务服务”具有较强的实践意义, 高校与政府、互联网企业等的合作将会不断加深。
2. 线上线下过渡模式 (O2O)
通过对政策及文献的研究, 大部分专家和学者都曾提到我国“互联网+政务服务”的提供方式正在经历由线下逐步向线上转移的过渡模式, 与我国学者提出的“过渡模式”和“并进模式”内涵基本一致。“并进模式”考虑到我国的国情, 将电子政务建设分为数字化、信息化、资源化、平台化四个阶段, 这与Tim O’Reilly提出的“政府即平台 (Government as a Platform) 理念高度契合。由于我国国情的影响, 我国“互联网+政务服务”将经历较长时期的线上线下过渡模式 (O2O) , 才能真正达到线上服务一体化的目标。因此, 在未来学者们研究的重点之一为“互联网+政务服务”线上线下过渡模式 (O2O) 。
3. 服务导向型的发展模式
汪玉凯将中国电子政务的发展模式概括为四种, 分别是:服务导向型的目标模式;应用驱动型的建设模式;以CIO制度为主导的组织模式和“内外结合”的管理运行模式。随着公民意识的觉醒和公民社会的逐渐成熟, 我国公众对基础公共服务需求的增加和线下服务能力不足之间的矛盾日益凸显。所以, 自2016～2018年我国政府连续出台相关政策调整“互联网+政务服务”的发展;另外由于我国面临无法忽略的城乡鸿沟、代际鸿沟与地区鸿沟, “互联网+政务服务”在不断消解不同区域、不同阶层的数字鸿沟, 实现政府服务的均等化、普惠化方面将是研究重点之一。“互联网+政务服务”是公共服务的新形式, 必须坚持从公众需求出发, 才有可能促进人民满意的服务型政府建设。
参考文献：略
作者：首都师范大学管理学院 郭伟伟 黄满盈 周岩军 白鹭
来源：《办公自动化》2019年第24期
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