摘要：开放政务信用信息是我国信用体系建设的重要环节, 政府通过官方数据开放平台公开所掌握的信用信息, 不仅有助于政府服务水平的提升, 更能够增加社会的公平度, 促进经济的健康稳步发展。通过数据层和平台层两个方面对我国部分省市数据开放平台中信用服务的现状进行了评估, 发现当前各平台信用服务存在的问题主要集中在数据量少、来源少、资源建设不规范、开放授权协议不合理、数据获取步骤烦琐、数据使用率低以及平台建设水平不高等方面, 给出了相应的对策与建议, 以期为我国各政府数据开放平台信用服务建设提供有价值的参考。

加快政府数据开放是现阶段我国各级政府的工作重点, 也是电子政务和信息管理学界的前沿热点问题。政府作为社会主要的数据保有者, 其掌握的政府数据是大数据不可或缺的重要组成部分。在加强法律保障以及隐私保护的条件下, 适度开放政府数据供社会利用是实现大数据战略的重要前提。据统计, 我国政府掌握着全社会超过90%的数据资源, 而在这些种类繁多的政府数据中, 政务信用信息的开放一直都是社会大众关注的焦点之一。

通常将政务信用信息定义为:产生于行政管理过程并由行政机关记录的行政许可、处罚以及表彰奖励等信息。这些信息和数据属于宝贵的公共资源, 具有公共产品属性, 不应归属于政府垄断。政府应加强政务信用信息的公开与交流工作, 使宝贵的信用信息资源得以有效配置, 促进信用信息的社会共享, 节约社会交易成本, 促进征信业发展, 增进社会公共利益。

2014年6月, 国务院发布了《社会信用体系建设规划纲要 (2014—2020年) 》, 文件指出:“各地区要对本地区各部门、各单位履行公共管理职能过程中产生的信用信息进行记录、完善、整合, 形成统一的信用信息共享平台, 为企业、个人和社会征信机构等查询政务信用信息提供便利”。2015年8月, 国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》明确提出:“2018年底前建成国家政府数据统一开放平台, 率先在信用、交通、医疗等重要领域实现公共数据资源合理适度向社会开放”“加快各地区、各部门、各有关企事业单位及社会组织信用信息系统的互联互通和信息共享, 丰富面向公众的信用信息服务, 提高政府服务和监管水平”。近年来, 我国各地方政府在开放政府信用信息方面积极展开多种形式的探索, 其中通过政府数据开放平台中设置的信用服务栏目向社会大众提供政务信用信息, 是现阶段最为普及的模式之一。

1、研究方法及评估维度的设定

1.1 评估数据来源及研究方法

本文选取已初具规模且具有一定代表性的地方政府数据开放平台作为评估对象, 对各平台中信用信息的开放情况进行比较分析, 从而归纳总结出当前我国地方政府信用信息开放的现状与问题, 并找出解决方案。在研究对象的选取上, 本文综合考虑地域分布、地区信息化水平以及经济发展水平等因素, 选取北京、上海、江西、贵州4个省级政府数据开放平台, 以及济南、广州、深圳、成都4个市级政府数据开放平台作为本次的研究对象, 这8个平台中信用服务主题下包含的所有数据即为本文的评估数据来源 (见表1) 。特别指出的是, 本次研究数据下载的时间节点为2018年11月10日。

1.2 评估维度的设定

本文参考复旦大学发布的《2018中国地方政府数据开放报告》中使用的评估指标以及学者郑磊、刘新萍等人在政府开放数据评估方面的学术成果, 将本次研究的评估重点放在各地区政府数据开放平台的数据层和平台层。

在数据层使用的评估维度主要包括9个方面:信息数据总量、信息数据的具体内容、数据提供机构、数据的分类、数据发布与更新时间、数据的承诺更新频率、数据格式、数据的开放授权情况、数据的使用情况。

在平台层使用的评估维度主要包括3个方面:数据可视化预览、数据应用展示、互动交流。

2、政府数据开放平台信用信息服务的现状

2.1 数据层

2.1.1 数据的数量

截至2018年11月10日, 本次研究所选取的8个政府数据开放平台中, 信用信息的数量总计158条。其中, 信息开放数量最多的为广州 (39条) , 其次为深圳 (34条) , 排名第3的为济南 (26条) , 见表2。从本次统计可以看出, 市级政府数据开放平台中信用信息的开放数量明显高于省级平台。

2.1.2 数据的具体内容

表1 评估数据来源汇总表

表2 信用信息开放数量统计表

本文通过对各平台中信用信息所提供的关键词进行词云分析, 从而发现当前信息所包含的具体内容。由于江西省及贵州省开放的信用信息中未包含关键词, 所以本文只对其余6个数据开放平台中的信息进行分析, 并绘制关键词云分析图 (见图1) 。从图1可以看出, 当前政府开放的信用信息内容主要包括行政处罚、行政许可、土地所有权、招标公告、信用评估等级、企业信用、外商、吊销、信用服务、权益保护等。

2.1.3 数据提供机构

在开放的政府数据中注明数据提供机构, 有利于明确每个数据的责任主体。这就使得用户在使用数据的过程中发现任何问题都可以迅速找到相应的责任机构, 加以更新修正。本文对各地区平台信用信息提供数量排名前5位的机构进行统计, 结果见表3。从表3可以看出, 各地区工商、质检、税务及房管部门是现阶段主要的信息提供者。

2.1.4 数据的分类

通过类别的属性或特征来对数据进行区别分类, 有利于实现数据共享、提高数据的处理效率。通过对8个平台的数据分类情况进行比较, 可以发现, 除上海市和济南市两地外, 其余地区平台已开放的信用信息均未提供详细分类。上海市的数据分类由国家主题分类和部门主题分类两部分组成, 其中国家主题分类包括综合类、检验检疫、医药卫生管理、工商、城乡建设、税务等, 部门主题分类包括机构职能和业务类。而济南市的数据采取行业分类的标准, 其主要包括公共管理、社会保障和社会组织、建筑业、信息传输、软件和信息技术服务业、居民服务、修理和其他服务业及批发和零售业等。

2.1.5 数据发布与更新时间

关键日期是信息的基本元数据, 在每条信息中都要提供关键日期, 有利于用户更全面地掌握信息的时效性, 从而更容易甄别该信息是否可以为己所需。因此, 本文重点考察各地方平台是否提供了以下关键日期:一是信息的发布时间, 二是信息的更新时间。经研究发现, 8个省市平台均在数据页面中标明了信用信息的发布时间, 其中广州市与深圳市在数据目录中也同时进行了标注, 便于用户查询;而在更新时间这一项上, 除广州市外, 其余平台均在数据页面上标明, 此外, 北京市、上海市、贵州省、江西省及成都市在数据目录中也同时标注了更新时间。

图1 关键词云分析图

2.1.6 数据的承诺更新频率

数据的承诺更新频率是数据时效性评估的重要标准。本文对各省市平台中信用信息的承诺更新频率进行统计分析后, 发现以下几点:一是除北京市外其他7个省市平台都提供了信用信息的承诺更新频率;二是济南市和广州市存在较多数据集未明确注明更新频率的情况;三是从提供数据更新频率的7个地区整体来看, 68.2%的数据为静态数据 (包括按年、按需、不定期更新及未明确注明) , 31.8%的数据为动态数据 (包括按季度、月、周、日及实时更新) , 具体情况见表4 (北京市未提供数据的更新频率) 。

2.1.7 数据格式

为了符合数据的开放性原则, 政府数据开放平台中所有的信息资源都应当为可机读格式。通过比较统计, 绘制出了各地区开放数据格式情况统计表 (见表5) 。从表5可以发现, 当前各地区数据开放平台信用数据的格式主要有几种:XSLX、CSV、XLS、XML、JSON、API、链接、ZIP、RAR等。大多数地区平台已能够为使用者提供多种数据格式的信息资源, 从整体上来看, CSV、XLS、XML和JSON是占比较高的4种数据格式, 其中济南市、广州市和成都市的所有信息数据同时提供以上4种格式以满足用户需求。而在API接口的提供方面, 北京市、上海市及深圳市的完成度较高, 基本上为平台中所有的信用服务信息都设置了API接口。

表3 数据提供机构统计表

表4 开放数据更新频率统计表 (条)

表5 各地区开放数据格式情况统计表 (条)

2.1.8 数据的开放授权情况

数据的开放授权情况是评估平台数据开放性的重要维度, 其主要包含以下3个方面的内容:数据的免费性、自由使用数据的权利以及数据的自由传播与分享。通常情况下, 各平台都会在使用协议或网站声明中向数据使用者告知上述内容。本文将此次数据开放授权情况研究的对象设定为:北京市政务数据资源网与广州市政府数据统一开放平台的《免责声明》, 上海市政府数据服务网的《使用条款》, 江西省政府数据开放网站、贵州省政府数据开放平台及深圳市政府数据开放平台的《服务条款》, 济南市公共数据开放网的《网站声明》和成都市公共数据开放平台的《平台声明》。

首先, 在数据的免费方面, 通过对比各地区数据开放授权协议发现:北京市、济南市、广州市、深圳市都在协议中指出“现阶段”用户有权免费获取本网站所提供的所有政务数据资源;江西省和成都市指出“通过平台成功注册”的用户享有免费访问、获取、使用数据资源的权利;贵州省在协议中注明“平台上政府提供的各项数据服务均为免费”;而上海市在协议中对于数据免费性的描述较为详细, 指出“成功注册并完成认证”的用户, 可免费获取现有已开放数据, 对于依申请类开放数据依特定条件享有免费获取利用的权利, 但保留对部分数据加工产品收费访问及收费获取的权利。

其次, 在自由使用数据的权利方面, 北京市、上海市、贵州省、广州市及成都市已在平台协议中对用户的数据自由使用权给予明确保障。此外, 北京市、济南市、广州市、深圳市及成都市均要求用户在使用数据资源所产生的成果中注明数据来源, 及时将使用情况通过网站进行备案, 并积极配合有关的用户需求调查和数据资源调查;上海市和贵州省则要求用户在成果中清楚说明数据的来源和从平台下载的日期, 并清楚表明所做的任何数据分析是个人或公司的行为;而江西省在协议中并无此方面的说明。

最后, 在数据的自由传播与分享上, 只有江西省未做任何说明;济南市与深圳市要求用户不得有偿或无偿转让在平台上获取的各种数据资源;上海市则不允许用户有偿转让数据资源;其余各地区均在协议中明确指出用户在遵守国家相关法律的情况下, 可自由传播与分享获取的数据。

2.1.9 数据的使用情况

通常情况下, 对平台中数据整体使用情况的研究可以从数据的访问量和下载量两个方面进行考察。数据的访问量反映了使用者对数据的关注度, 而数据的下载量则代表了使用者对数据的需求度。本文通过对各地区平台中信用信息的总数、总访问量、总下载量进行统计, 计算出平均访问量和平均下载量, 并绘制出数据使用情况统计表 (见表6) , 进而获得信息的大致使用情况 (计算后得出的平均访问量与平均下载量, 均采取四舍五入, 不保留小数点后数字) 。

如表6所示, 各地区平台政务之间信用信息的使用情况分化严重。其中, 深圳市、上海市及北京市的数据访问量和下载量均处于绝对领先地位, 而其余各地区的整体使用情况较不理想。这充分说明现阶段各地区平台的建设水平、高质量资源的数量以及平台使用的宣传普及存在着较大差距。

2.2 平台层

2.2.1 数据可视化预览

在政府数据开放平台上提供数据的可视化预览, 可以使用户在下载数据前, 先行对数据集中的字段与相关应用进行预览, 方便用户按需下载。目前, 北京市、江西省及成都市已实现政务信用信息预览功能的全覆盖;济南市和广州市在提供数据预览功能的同时, 还为用户提供了数据的筛选服务以及可视化分析服务。用户在无需下载的状态下, 便可按需检索数据, 对筛选出的数据, 用户可在平台上选择饼状、曲线或树形等样式自动绘制成图, 从而有利于用户对原始数据进行成果转化。

表6 数据使用情况统计表

2.2.2 数据应用展示

政府数据开放平台不仅要满足用户对于原始数据下载的需求, 还应当向用户提供以政务公开数据为基础所开发的相关应用程序。在各地区平台中, 只有上海市的“诚信上海”和成都市的“成都信用”两个安卓App程序可供用户下载, 而其余平台均未提供与信用信息相关的数据应用。

2.2.3 互动交流

政府数据开放平台与使用者之间互动交流的主要形式包括问卷调查、数据需求申请、App应用征集、咨询建议及最新数据动态发布等。通过对各平台的比较分析可以发现, 当前各地区平台都已开放了数据需求调查和咨询建议的功能;除北京市只提供数据评论功能外, 其余各地区都同时提供评论功能和五星评价功能;北京市、贵州省和成都市均在数据页面上设置了分享功能, 可将数据资源分享至微信、人人网、新浪微博、百度贴吧等网络平台;上海市与广州市设置了最新动态版块, 向使用者公开平台的最新数据建设情况。此外, 最值得关注的是, 上海市设置了专门的开发者社区论坛, 这使得数据使用者与政府平台之间的交流更为便捷、高效。

3、地方政府数据开放平台信用服务面临的问题

随着我国社会信用体系建设的不断完善, 加大政务信用信息的开放至关重要。现阶段各地政府数据开放平台在信用信息服务方面已取得了一定成效, 但是问题与不足依然存在, 主要体现在以下几个方面:

第一, 政府开放数据平台提供的信用信息数量普遍较少。从本次研究中发现, 信用信息开放数量最多的深圳市只有39条数据, 而数量最少的江西省仅有6条数据, 这些已开放的数据与目前我国各级政府所掌握的政务信用信息总量相比所占比例太小, 过少的数据开放量无益于社会大众的使用与开发, 更阻碍了经济发展和社会创新。

第二, 各地区平台信用信息总体数量与质量水平均不理想。从信用信息的提供机构以及所提供内容来看, 当前数据的来源主要集中在工商、质检、税务及房管等部门, 而其他政府职能部门的数据开放参与度严重不足, 许多政府部门很少或是从未向政府开放数据平台提供所掌握的信用信息。而在提供的内容上, 各平台信用服务栏目中包含了较多的组织机构信息、中标公告等基础数据, 这些数据无法直接反映真实的信用情况, 而以信用评级、行政许可和行政处罚等为主, 可以真实展现信用主体信用状况的数据所占比例还有待提高。以上这些情况是导致各地区平台信用信息总体数量与质量水平均不理想的直接原因。

第三, 信用信息的资源建设不规范。首先, 数据资源建设未形成连续性, 平台中的信用信息主要是平台建立开放以来的新数据, 之前的历史数据尚未提供, 这种数据资源的断裂严重降低了数据的整体性和完整性;其次, 缺乏合理统一的数据分类, 当前大多数平台未对信用信息进行数据分类, 而一些已完成数据分类的平台所执行的分类标准也各不相同, 这样的局面严重制约了数据利用的效率;再次, 数据的更新频率较低, 大部分平台开放的信用信息为按年更新或未明确更新时间的静态数据, 时效性较差, 无法满足数据使用者的需求;最后, 各地区平台之间未形成统一的数据可机读格式, 所使用的数据格式存在较大区别, 甚至同一平台中的信用信息所提供的下载数据格式都不尽相同。

第四, 部分规定限制了数据使用者合法利用的权利。从数据的开放授权情况来看, 虽然大多数平台都已在使用协议或网站声明中对数据使用者的权益进行了明确定义, 但是通过本次研究发现, 在这些协议中有关数据的免费性、自由使用数据的权利以及数据的自由传播与分享等方面的部分规定, 限制了数据使用者合法利用的权利, 这样的情况明显有悖于政府数据开放的基本原则。

第五, 各平台信用信息的访问量与下载量整体水平偏低。在数据的获取与使用方面, 目前各平台信用信息的访问量与下载量整体水平偏低。究其原因, 主要与平台中信用信息的数据量较少、数据的提供机构参与度不高、高质量资源的匮乏以及平台使用的宣传普及度低等因素相关;此外, 平台对用户的数据获取过程添加门槛, 且操作步骤较为烦琐, 多数平台要求只有成功注册的用户, 在登录后才可享有免费访问、获取、使用数据资源的权利, 这也造成各平台信用信息的访问量与下载量整体水平偏低。

第六, 平台层建设水平较低。这主要体现在以下几方面:一是数据可视化预览程度低, 只有少数平台的一小部分数据集实现了数据预览与统计分析的功能, 这种平台存在功能建设不完善的状况, 严重影响了用户使用的便捷性;二是各平台中关于信用信息的数据应用较少, 并且通过平台的下载统计功能可以发现这些应用程序的下载量很不理想, 这充分说明了当前各政府数据开放平台对原始信用数据进行成果转化的工作尚处于起步阶段, 而民众对于开发利用此类信息的积极性也有待提高;三是用户在使用互动交流功能时, 必须先行在平台上注册登录后方可使用, 这些步骤会影响数据使用的便利性, 造成用户使用积极性下降;四是通过实际测试发现, 部分平台所提供的数据需求申请与评价功能无法正常使用, 当用户向平台提交对于某条数据集的评价建议或是对某些数据提出需求申请后, 平台难以进行及时有效的回应, 页面显示始终没有任何更新。

4、提升地方政府数据开放平台信用服务水平的对策

针对现阶段地方政府数据开放平台信用服务的现状与问题, 本文认为各平台在后续的信用服务建设上可以从以下几方面做出相应改进, 从而真正提升政府数据开放平台的信用服务水平。

第一, 强化意识, 制定相关政策。一方面, 各政府相关职能部门应强化数据开放的意识, 将掌握的政务信用信息尽可能最大限度地开放, 以供社会大众充分开发与利用;另一方面, 制定具有针对性和可行性的政府数据开放平台信用信息开放政策, 对政府数据开放平台、政务信用信息以及相关职能部门这三者所涉及的内容进行详细、严格的定义, 确保政府数据开放平台信用服务工作的长期化、规范化、制度化。在此需要特别注意的是, 根据国家“信用中国”网站的建设要求, 大多数地区均已建立了专门的信用信息网站, 这就很可能造成各地区政府对于数据开放平台信用服务的建设产生忽视。因此, 各地区政府在制定政策的过程中应务必厘清政府数据开放平台与专门信用信息网站之间的关系, 明确二者在功能与定位上的区别。

第二, 加强数据交流互通, 扩大数据量。通过对比政府数据开放平台与专门信用信息网站中的数据与功能发现, 专门信用信息网站提供的数据量较大、数据提供机构较多, 但是在功能上极其单一, 只能提供最简单的检索功能, 无法进行下载、传播以及成果转化, 而政府数据开放平台的功能特点却截然相反。因此, 各地区政府在两个平台建设的过程中, 应充分考虑数据及功能的互补融通, 特别是政府数据开放平台可以通过此方式迅速扩大政务信用信息的种类与数量。

第三, 规范信息资源建设。在数据的连续性、数据的分类、数据的更新频率以及数据可机读格式等方面, 各地平台应在协调沟通的基础上, 将现有参差不齐的数据标准进行规范统一, 从而切实提高政务信用信息的数据质量。

第四, 完善信用数据的开放授权协议, 提升数据获取的便捷度。一方面, 所有政府数据开放平台都应在使用协议或网站声明中明确对用户在数据访问、使用、开发与传播等方面权利和义务的保障;另一方面, 由于信用信息的敏感性以及涉及团体或个人的隐私, 所以不能像其他政府数据一样无条件开放。各平台应根据信用数据内容的敏感度, 在授权协议中对其加以评级细分, 从而做到将合适的数据资源最大限度地免费提供给用户使用;此外, 各地方政府数据开放平台应充分重视用户使用的便捷度, 对用户的身份注册与登录步骤不再做强制要求, 确保用户在无需注册登录的状态下即可直接获取所需数据。

第五, 针对平台层的具体情况, 应从以下几个方面加以改进。一是应对数据集预览与统计分析功能进行优化, 加大对平台数据加工能力的投入, 实现每条数据集的完整预览功能, 同时对每个数据集添加相应的统计分析功能, 进而增强平台功能的实用性以及数据使用的便捷性;二是加强信用服务相关数据应用的开发, 政府数据开放平台应强化自身内部技术能力, 深入开展从原始信用数据向信用服务应用程序的转化工作, 同时还应想方设法通过各种扶持政策与激励手段, 有效提升社会力量参与开发建设的积极性, 从而真正强化政务信用信息的利用水平;三是各平台在对用户的数据需求、意见建议等做出积极回应的同时, 还需充分利用微博、微信、论坛等网络社交平台或软件, 向社会发布宣传有关信用服务的最新相关动态, 与民众进行更为直接有效的沟通, 从而有效提高社会大众对于政府信用信息开放服务的关注度与参与度。

参考文献：略

作者：江苏省社会科学院图书馆 肖荻昱

来源：《图书情报导刊》2019年第07期

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