在互联网治理领域，“多利益攸关方”是我们耳熟能详的互联网治理方式。大部分国家都宣称本国的对互联网的治理采用了该种方式，并经常以此为依据来进行国际争论。“多利益攸关方”似乎已经成为一种不容置疑的国际话语。然而，在国际辩论中，这种治理方式似乎笼罩在一团迷雾之下，同样宣称采用了该种治理方式的实体也可能互相指责。那么，究竟何为多利益攸关方的互联网治理模式？这种治理模式的正当性基础为何？它是否真的可以实现互联网的良法之治？它的理论和实践是否相匹配？在这种背景下，联合国教科文组织于2017年发布了一篇名为What if we all governed the internet[1]的报告，对上述问题进行了澄清。本文在该报告的基础上，对多利益攸关方的互联网治理模式进行了评述。
1 报告的目的
从互联网发展的短暂历史来看，其存在可以归功于其多利益攸关方参与治理的历史，这种治理形式支撑着其发展和使用过程。这种特殊的治理方式汇聚了各种不同参与者的观点和智慧，为人类创造了一种前所未有的技术设施。由众多代表不同利益的参与者共同构建了构成互联网治理的共享原则、规范、规则、决策程序和方案。
多利益攸关方的治理模式并不意味着所有人都对所有事物做出决策。实际上，其本质是所有重要的群体都直接或间接地帮助塑造了该治理生态系统，这个生态系统如今已使互联网成为实现包容性发展和可持续发展的关键驱动力。
然而，这一成功的发展路径正面临各种挑战和风险。其中一个重要调整是单方决策的现象正在上升。这种单方决策的现象可能由单一国家实施，也可能由大型跨国公司实施。这种狭窄的实践降低了最终的决策所能包含的多元利益，削弱了互联网可持续发展的前景和尊重普世人权的内在价值。更重要的是，它削弱了互联网作为一个能集成各种重大利益并基于广泛知识、努力和力量而繁荣的具有互操作性、开放性和全球性平台的生命力。
在这种背景下，联合国教科文组织组织进行了对多利益攸关方治理模式的研究，这个研究是关于互联网自由出版物系列的第11版，名为What if we all governed the internet。该研究的双重目标是捕捉互联网治理的复杂动态，以及为联合国教科文组织的成员国和其他利益攸关方提供政策建议，以创造和促进一个更加有利于自由和其他人权的网络环境。
2 什么是多利益攸关方的治理模式？
“多利益攸关方的互联网治理模式”指的是不同的利益攸关方可以参与到互联网的集体发展和塑造过程中。也有一部分研究将其称为“多利益攸关方主义”[2]。联合国的报告认为应当避免第二种命名方式，因为这种命名方式可能会导致其被被理解为一种意识形态的承诺。
然而，要完全理解这个概念，还需要理解以下两个子概念，即“互联网治理”和“多利益攸关方”。具体而言，“互联网治理”并不是一个统一的制度，而是引领互联网发展的动态过程，它超过了传统的正式规则的范围。根据信息社会世界峰会论坛（下称“WSIS”）的工作定义[3]，互联网治理的概念是“由政府、私营部门和公民社会，各自在其角色中，制定和应用共享原则、规范、规则、决策程序和方案，以塑造互联网的发展和使用”。虽然依然存在对上述定义的批评意见，但大多都承认互联网治理是一个互相关联的生态系统，这个生态系统涵盖了从原则和规范到程序和方案的各个方面。
第二个需要阐述概念是“多利益攸关方”。这个概念本身依然存在争议。例如，WSIS明确列出了多利益攸关方所包含的群体，即政府、私营部门和公民社会，但这种分类方式可能过于宽泛。具体而言，欧盟和美国可能在互联网治理中存在共同的挑战和优先事项，但如爱尔兰和乌克兰，或者埃及和南非之间则可能存在巨大的差异。而私营部门和公民社会内部也存在同样的情形。其他通过穷举的方式对利益攸关方进行罗列的分类方式也存在缺陷。例如，虽然技术部门和学术界也经常被纳入利益攸关方的讨论范围，但也有学者认为这些群体应当是不同利益攸关方的交叉，而非单独的利益攸关方[4]。联合国的报告认为，对“利益攸关方”的更合理的理解方式是认识到在不同的互联网治理进程中，所参与的利益攸关方是不同的。因此应当采用一种更广泛的方式对这个概念进行解释，即任何对特定的互联网治理问题有合法的、真正的利益的人或实体，都是利益攸关方。需要强调的是，并非所有的利益攸关方都可以自我认识或自我识别为利益攸关方；也并非所有参与互联网治理进程的都是利益攸关方，因为他们的参与进程可能并不“合法（bona fide）”。具体而言，多利益攸关方的互联网治理模式欢迎不同意见，但是排斥通过不同意见来对互联网治理进行无理地破坏的行为。
其次，并非所有包含了不同利益攸关方的决策过程都可以归纳到多利益攸关方的互联网治理模式当中。例如，当政府代表团中存在不同利益攸关方共同参与到互联网决策过程中时，虽然他们相较于纯粹由政府官员所组成的代表团可能拥有更丰富的专业技能，但是他们依然以政府为中心，这样的决策过程并非本文所称的多利益攸关方的治理方式。
3 多利益攸关方治理模式的历史演进
实际上，在互联网治理之外，“多利益攸关方”作为一种组织原则和政治实践有着悠久的历史。在很多具有跨国性和相当的国际重要性的领域都有着广泛的应用。这些领域包括：劳工关系、环境保护、金融、以及人权等。
然而，在互联网领域，多利益攸关方的治理模式可能是固有的，它的具体实践也比在其他领域更为复杂。具体而言，互联网的设计方式既允许也禁止了某些特定的网络行为，这意味着互联网创建的行为已经是某种形式的治理行为（尽管最开始可能是无意的）。换言之，在“代码即法律”的背景下，构成互联网的代码已经形成了某种程度的互联网治理，但这种代码的形成是在多利益攸关方的参与中形成的，不同于传统的单方决策进程。同时，尽管有学者主张互联网应当免于任何监管[5]，但从互联网内部来看，互联网从来都不是一个无规则或无法律区。互联网的特征是开放、分布式、互联、参与性以及自下而上的发展进程，这些特征与多利益攸关方的治理模式相匹配，正如互联网协议（IP）的作者之一 Vint Cerf所言，“互联网参与者的多样性要求对互联网实施多利益攸关方的治理模式。”
多利益攸关方的互联网治理模式是在信息社会世界峰会（WSIS）首次正式提出的，WSIS在2003年至2005年分阶段提出了多利益攸关方的治理模式的原则和实施方法。该会议的首要目标体现在其通过的《原则宣言》[6]当中，即帮助建立一个“以人为本，包容、以及发展驱动的信息社会”。其次，2003年，WSIS会议达成了对国际互联网治理安排的过程标准的协议，指出这样的安排应该是“多边的、透明的、民主的，并且应充分涉及政府、私营部门、公民社会和国际组织”[7]。这里的“多边”（multilateral）应当被解释为“多利益攸关方”（multistakeholder）。2004年，联合国秘书长为了解决在WSIS第一阶段会议中的分歧，建立了互联网治理工作小组（WGIG）。WGIG由“所有利益攸关方团体和地理区域的平衡”以及“合理广泛的人口[8]和性别分布”组成，被描述为互联网治理中的多利益攸关方参与的最早的例子之一。
在WSIS之后，多利益攸关方的治理模式得到了国际上的广泛讨论，并产生了理论和实践上的双重影响。首先是理论上的认可，这种认可主要体现在国际组织所产生的大量的宣言和文件当中，包括2008年和2011年的经济合作与发展组织（OECD）；2014年的联合国教科文组织在WSIS+10回顾活动；2009年的欧洲理事会；2010年和2014年的国际电信联盟（ITU）；2011年在多维尔的G8会议；和2014年的非洲联盟。在2015年联合国大会对WSIS十年回顾中，这种多利益攸关方的互联网治理模式再次得到了确认，并明确增加了技术、学术和“所有其他相关利益攸关方”。除此之外，现在几乎所有的关于信息与通信技术（ICT）和互联网的机构协议（institutional agreement）中都包含关于多利益攸关方的治理原则的承诺。
其次，在过去的十几年中，多利益攸关方的治理模式也在实践中得到了广泛认可。例如，2014年的NETmundial会议不仅反映了对该治理模式的认可，也广泛影响了之后的互联网治理的讨论。该会议由时任巴西总统Dilma Rousseff和ICANN联合召开，重申了多利益攸关方这种自下而上的互联网治理方式的重要性。其次，该会议还发布了一套互联网治理流程原则，其中一个关于承认多利益攸关方的角色和责任应当灵活解释的原则产生了广泛的影响。该原则为：“互联网治理应基于民主的，多方参与的过程，确保所有利益攸关方的有意义和可追究的参与，这些利益攸关方包括政府、私营部门、公民社会、技术社区、学术界和用户。利益攸关方的各自角色和责任应根据讨论的问题以灵活的方式解释”。
再如，2016年10月，互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）的互联网已分配数字管理（IANA）功能的关键方面从美国政府转移至一个多利益攸关方机构。这个事件也被称为关于多利益攸关方的互联网治理模式的开创性努力。
4 多利益攸关方治理模式的优势和困境
（一）多利益攸关方的互联网治理模式的优势
多利益攸关方互联网治理模式的支持者的主要目标有两个，第一是希望改变治理方式以削弱政府或公司的权力，第二是希望通过增加多样性和专业知识来鼓励就治理问题达成共识以完善互联网。与其他一些传统的政策形成过程不同，多方利益攸关方的方法至少在表面上赞同如开放、透明、广泛的合作以及利益攸关方平等参与等原则。
国际互联网协会（ISOC）认为多利益攸关方的治理模式提供了一套工具或实践，这些工具或实践有一个共同的基础理解，即让“来自不同领域的个人和组织共同参与，分享观点或制定政策”。另一个核心理由是它们能带来“更好，更包容的互联网治理” ，这种治理增强了透明度并帮助决策者考虑到多样化的观点，进而提高互联网治理过程中的民主程度。
有观点认为，多利益攸关方的治理方式至少在原则上比纯粹的政府治理更好，因为它可以维护“非选举者”相对于政府的利益。此外，政府可能缺乏必要的专业能力或对良好的互联网治理的充分政治意愿。换言之，多利益攸关方的方法可以被视为防止互联网被某一个固定群体所“捕获”的一种方式，这个群体可能是政府或者跨国公司。
（二）多利益攸关方治理模式的困境
随着互联网的普及，与互联网的初始阶段或者WSIS首次明确支持该治理模式时相比，多利益攸关方的互联网治理模式面临着更多的挑战，也在很多方面未达到预期的构想。
社会各界对多利益攸关方的治理方式依然存在着大量争议，这其中展现了复杂的问题，包括公正的问题；参与范围和代表性的不平衡问题，尤其是来自发展中国家和民间社会参与者；达成共识的能力问题；对不同观点的包容度的问题；参与者的合法性问题；多利益攸关方的治理模式有时过慢的问题；以及随着互联网在日常生活和经济中的重要性日益增加，参与者数量的增加和所面临的挑战的复杂性等问题。
其中，最普遍被提及的问题包括以下三个。首先是某些利益攸关方所发挥的作用过于强大，如某些私营部门。在这种情况下，一些利益攸关方的力量过于强大，以至于他们不需要参与多利益攸关方的治理当中，完全可以独自做出决策。例如，许多“最重要的决定”在跨国公司的董事会或者研发设施中独立的开始并结束了。而其他利益攸关方，如政府、民间社会、个人和学术界都被排除在外了。再如，部分政府可能会和企业以保护公民免受恐怖主义侵犯的名义进行秘密合作，通过秘密监视或者其他的网络策略，导致阻碍数据自由流动、或者侵犯隐私。
其次是多利益攸关方的治理模式和多边治理模式的关系问题。实际上，两者之间如何互相适应的式定义得相当模糊。例如，自WSIS以来一直在进行持续的谈判，关于互联网治理中的“增强合作”意味着什么：它是否指的是政府间的合作，还是它是否关于所有利益相关者的更广泛的范围。
第三是政府在多利益攸关方的治理模式中的角色问题。，国家政策和全球规范之间的紧张关系可能表明各国之间的信任正在流失。这些紧张关系引发了关于国际互联网治理安排的效力的问题，并可能妨碍互联网对创新和享有人权的积极潜力。虽然各国确实具有政策权威的主权权利（这也得到了WSIS的承认），但在多方参与过程之外的单方面决定可能会错过其他利益（包括跨国利益）被考虑进来的可能性。反过来，这可能会削弱实施政策决策所需的合法性。
实际上，在很多情形下，多利益攸关方的治理模式仅仅沦为了一个口号。越来越多的实体声称他们遵循了多利益攸关方的方法，并用以掩盖他们真正的互联网治理方法。另外，有时多利益攸关方的方法变成了目标本身，然而这个治理方式的理论却未必与实践相匹配。
5 多利益攸关方治理模式：价值观、建议及指标
如上所述，多利益攸关方的互联网治理模式的理论和实践依然存在大量的错位。我们不应忽视它的治理作用，也不应过分夸大它的实践能力。实际上，互联网的治理生态系统由多种治理模型组成，只有其中一部分在不同程度上由多利益攸关方的模式进行治理。因此，在该治理模式遭受各种挑战的现在，更重要的是增强该治理模式的有效性。本文将首先提炼该治理模式的价值观，进而对多利益攸关方治理模式提出建议，并提出衡量该治理模式是否恰当的指标。
首先是关于多利益攸关方的价值观，这些价值观是该治理模式的正当性基础，并通过该治理模式作用于互联网的普遍性。因此，联合国教科文组织在对多个由该模式进行治理的案例进行总结梳理后，归纳出了该治理模式的九个价值观，即包容性、多样性、合作、透明度、平等、灵活性和相关性、、隐私和安全、问责和合法性、响应能力[9]。
其次，在上述价值观的基础上，本文对多利益攸关方的治理模式提出建议。需要注意的是，以下的建议对不同的利益攸关方的重要性亦有不同。这些建议包括：1.应提高对多利益攸关方的治理模式的潜在好处的认识；2.在多利益攸关方的治理模式时，应当根据不同的治理问题进行不同的规划；3.治理的前提是明确界定每个互联网治理的挑战并确定目标；4.应首先识别治理中所涉及的利益攸关方；5.多利益攸关方的治理模式必须是透明和包容的；6.参与者应在平等的基础上进行合作；7.应当为多利益攸关方的治理模式提供 多样性的平台和步骤；8. 多利益攸关方的治理模式必须适应地区、语言和利益的多样性；9.应在多利益攸关方的治理模式建立问责措施；10.应当持续评估多利益攸关方的治理模式的过程和结果；11.还需要进一步研究多利益攸关方的治理模式经验的制度化和可持续性[10]。
第三是关于衡量该治理进程是否恰当的指标。多利益攸关方的治理模式与互联网的普遍性紧密相连。2015年11月在第38届大会上，在联合国教科文组织195个成员国批准的“连接点”会议的成果文件中[11]，承认了“互联网普遍性”的重要性。这个概念包含了四个对互联网演变至关重要的原则，即：1.互联网基于人权（human-Rights-based）；2.开放（Open）；3.所有人可访问（Accessible to all）；4.由多利益攸关方治理（Multi-stakeholder participation）。这些原则也被称为R.O.A.M.价值观，被视为适用于互联网的所有方面。也就是说，多利益攸关方的治理模式也应当遵循上述四个原则。更具体的说，为进一步实现互联网的普遍性，并帮助评估成员国的互联网发展和相关政策的制定情况，联合国教科文组织依据R.O.A.M原则归纳了目前已存在的互联网普遍性指标。这些指标一方面可以用于调查和测量关于互联网治理的公共参与问题，也可以用于衡量一些被边缘化的群体在多利益攸关方的治理过程中的参与程度。这些指标包括但不限于：1.先进通讯协会（APC）：性别评估方法（GEM）；2.全球合作数字伙伴关系：包容性网络政策制定框架；3.ISOC：互联网治理：为什么要采取多利益攸关方的互联网治理模式；4.国际电信联盟（ITU）：全球电信或ICT发展的Connect 2020议程；5. NetMundial倡议：NetMundial原则；6.世界司法项目：开放政府指数；7.全球互联网基金会：网页指数；8.联合国经济和社会事务部：电子参与指数；9.联合国：电子政府调查；10.全球互联网基金会：数字性别审计；11.全球互联网基金会：开放数据指数等[12]。
上述价值观、建议和指标共同构建了一个恰当的多利益攸关方治理模式的全部进程，这个进程包括从它的正当性基础，到实施准则，以及事后评价的三个维度，共同帮助多利益攸关方的治理模式的发展，以达成更完善的互联网治理，形塑更好的互联网社区。
6 结论
2004年，时任联合国秘书长的科菲·安南指出，尽管需要治理互联网，但这并不一定意味着必须采取传统的方式[13]。他接着说道：在治理、推广和保护互联网在我们生活中的存在时，我们需要像那些发明它的人一样富有创造性。
本文对多利益攸关方的互联网治理模式的评述正是如此，多利益攸关方的互联网治理模式与互联网发展的高度重合，该治理模式的九种价值观以及其与互联网普遍性原则的密切关系赋予了该种治理模式正当性基础。然而，鉴于互联网的高速发展，互联网治理也同样面临着前所未有的困境，教条主义的使用此种治理模式也未必能达至“良法之治”。因此，本文通过对该种模式的批判性思考，赋予了它新的生命力，以期实现全球互联网的更好的治理。
[1] 参见：UNESCO, 2017, What if we all governed the Internet? Availale at https://en.unesco.org/sites/default/files/what_if_we_all_governed_internet_en.pdf. （最后访问时间：2023-8-20）
[2] 参见：Doria,A, 2013, Use [and Abuse] of Multistakeholderism in the Internet. Available at: https://psg.com/~avri/papers/Use%20and%20Abuse%20of%20MSism-130902.pdf. （最后访问时间：2023-8-20）
[3] 参见：WSIS, 2005, Tunis Agenda for the Information Society (WSIS-05/TUNIS/DOC/6(Rev. 1)-E). ITU. Available at: http://www.itu.int/net/wsis/docs2/tunis/off/6rev1.html. （最后访问时间：2023-8-20）
[4] 同脚注2
[5] 参见：Barlow, J.P, 1996, A Declaration of the Independence of Cyberspace, Available at: https://www.eff.org/cyberspace-independence. （最后访问时间：2023-8-20）
[6] 参见: WSIS, 2003, Declaration of Principles. Available at: http:// www.itu.int/net/wsis/docs/geneva/official/dop.html. （最后访问时间：2023-8-20）
[7] 同上
[8] Demographic，指的是与年龄、收入、教育程度等因素相关的人口统计数据。这里所谓的合理广泛的人口和性别分布，指的是WGIG的成员在年龄、性别等特征上有着广泛的代表性。
[9] 关于多利益攸关方的价值观的详细解释参见本文所评述报告原文第69至70页：UNESCO, 2017, What if we all governed the Internet? Availale at https://en.unesco.org/sites/default/files/what_if_we_all_governed_internet_en.pdf.（最后访问时间：2023-8-20）
[10] 关于多利益攸关方的建议的详细解释参见本文所评述报告原文第71至72页：UNESCO, 2017, What if we all governed the Internet? Availale at https://en.unesco.org/sites/default/files/what_if_we_all_governed_internet_en.pdf. （最后访问时间：2023-8-20）
[11] 参见：UNESCO, 2015, Outcome Document of the“Connecting the dots: Options for future action” conference. Available at: http://unesdoc.unesco.org/ images/0023/002340/234090e.pdf. （最后访问时间：2023-8-20）
[12] 关于多利益攸关方的指标的详细解释参见本文所评述报告原文第78至80页：UNESCO, 2017, What if we all governed the Internet? Availale at https://en.unesco.org/sites/default/files/what_if_we_all_governed_internet_en.pdf.（最后访问时间：2023-8-20）
[13] 参见：Annan, K. 2004, Secretary-General’s remarks at the opening session of the Global Forum on Internet Governance. Available at: https://www.un.org/sg/en/content/sg/statement/2004-03-25/secretary-generals-remarks-opening-session-global-forum-internet. （最后访问时间：2023-8-20）
撰稿 | 高戈，清华大学智能法治研究院实习生
选题&指导 | 刘云
编辑 | 沈廖佳
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