人们每天都暴露在大量的视频监控之下，从街道、商场、公园、医院、车站、影院、电梯、走廊，到工厂、办公场所、住宅乃至酒店，随处可见政府、企业、个人为维护安全、提高效率、远程监控等各种目的所安装的摄像头。在个人住宅或内部区域安装视频监控，各国法律一般都有严格的法律限制；在公共场所，由政府机构安装的视频监控也大量存在，也对个人信息和隐私保护法律实践提出了重大挑战。

2025年2月10日，国务院发布《公共安全视频图像信息系统管理条例》（“《条例》”），对政府或经营单位必须安装视频监控的、涉及公共安全的公共场所范围作了明确规定，《条例》自2025年4月1日起实施。为平衡公共安全与隐私保护，《条例》明确禁止在旅馆客房、集体宿舍和公共浴室、卫生间、更衣室等可能侵犯个人隐私的区域安装视频监控，并要求合理确定图像采集设备的安装位置、角度和采集范围，并设置显著的提示标识。

本文将聚焦公共场所视频监控，结合欧美经验，基于《条例》和《个人信息保护法》的要求，探讨在我国应如何合理设置相关警示标识。

一、中国公共场所视频监控警示标识相关立法与实践

我国现行法律法规中没有对公共场所作准确定义，通常理解是指任何不特定第三人可以出入的场所。《条例》强制要求安装视频监控的、涉及公共安全的公共场所包括商场、停车场、火车站、地铁、主干街道、高速公路服务区等。[1] 实践中，办公场所中公共区域是否属于公共场所存在一定的争议。

我国公共场所视频监控警示标识相关的规定主要有两个，详情如下：

尽管个保法生效已逾3年，但是，目前实践中，公共场所视频监控设置显著提示标识并未全面落实，且张贴位置各异。更进一步告知个人将如何处理、保存监控视频数据的则几乎没有。已设置标识的形式多类似下图。

二、欧美视频监控警示标识相关立法与实践

（1）欧盟

作为数据保护领域立法最为完备、影响最为广泛的司法辖区，早在2020年，欧盟数据保护委员会（EDPB）就基于《一般数据保护条例》（“GDPR”）发布了《关于通过视频设备处理个人数据的指南 第3/2019号》（《指南》），对于如何在视频监控场景下履行GDPR项下的合规义务作了细致规定，适用范围不限于公共场所。

《指南》指出，欧洲数据保护法长期以来一直秉持的观点是，数据主体应当知晓视频监控正在进行这一事实，并被详细告知被监控的地点。为此，《指南》详细规定了视频监控警示标识的位置、内容等要求，并提供了示例（详见下图）。

与《个保法》类似，GDPR也要求视频监控设备的控制者在采集相关信息之前，向数据主体告知自身的身份、联系方式、收集目的等等。因此，《指南》的示例中也包含了相关信息的提供方法，对我国实践具有较大的参考意义。

关于警示标识的位置，根据《指南》，警示标识应设置在大约与人眼等高的高度，以便数据主体在进入一区域之前能够轻易地认识到该区域受监控的情况。只要数据主体对于哪些区域是监控范围不存在疑问，且明确说明了监控背景，就不必透露摄像头的具体位置。数据主体应当能够估测到哪些区域会被摄像头拍到，以便其避开监控，并在必要时调整其行为。

关于警示标识的内容，根据《指南》，可以按照重要程度进行分层告知。第一层，警示标识；第二层，GDPR要求告知的其他信息。具体而言：

  • 第一层：警示标识。关于视频监控的最重要信息应显示在警告标识上，如处理目的、控制者身份、数据主体的权利、对数据主体影响最大的处理活动等。除此之外，标识还应当包含任何可能让数据主体意外的情况，比如监控数据可能被共享给第三方，尤其是第三方在欧盟之外，以及存储期限。如没有说明，数据主体应该可以相信，这只是一个实时监控（无任何数据记录或共享情况）。

  • 第二层：GDPR要求告知的其他信息。重要性较低的GDPR要求告知的其他信息也必须通过数据主体容易获取的方式提供。例如，将完整的信息表放在咨询台、接待处等地；或在警示标识上附上二维码、网站地址等数据源，或提供电话、邮箱等联系方式，以供获取详细信息。

（2）美国

在美国，无论是联邦层面还是州层面，对于公共场所的视频监控，如果人们对于安装地点没有合理的隐私期待，则没有张贴警示标识的强制性要求。[3]部分州针对特殊场所、视频监控的刑事犯罪等有一些特殊的规定。例如：

  • 加州法典（California Code Section 26806.(c)）要求枪支售卖商在营业场所的每个入口的显眼位置张贴不低于一英寸的大写字母标识：“该场所处于视频和音频监控之下。您的图像和对话可能会被记录下来。”

  • 佛罗里达州法规（Florida Statutes Title XLVI. Crimes§810.145 (5) (c)）特别规定，如果符合以下条件之一，视频监控不会触发视频偷窥犯罪：（1）在显著位置张贴书面通知，告知已安装视频监控系统，以保障场所安全；或（2）设备安装在能够被清楚、立刻注意到的位置。

尽管并非强制性要求，鉴于警示标识对于被监控者个人从事非法活动存在威慑作用，且能够防范侵犯个人隐私风险，张贴警示标识在实践中还是被广泛采用。美国的警示标识大多与中国目前的类似，示例如下：

三、我国应完善警示标识设置与后续数据处理的法律规范

在公共场所视频监控无处不在的现状下，合理设置警示标识，对于平衡公共安全与隐私保护至关重要。尽管已有法律规定，但我国实践中，只有部分公共场所张贴了警示标识，且位置各异。更进一步告知个人将如何处理、保存监控视频数据的则几乎没有。

基于上文对欧美立法及实践的介绍，考虑到中欧在数据立法层面的相似性，建议我国参考欧盟《指南》，在《个保法》和《条例》的基础上，出台有关实施细则，细化警示标识的位置以及内容要求，并提供具体的操作指引（如双层告知模式），以推动公共场所全面有效落实视频监控警示标识要求，使个人能够清晰知晓受监控的具体范围及相关监控信息将会被如何处理，限制公权力滥用可能造成的个人信息保护问题。

注释：

1. 《条例》第7条规定：“城乡主要路段、行政区域道路边界、桥梁、隧道、地下通道、广场、治安保卫重点单位周边区域等公共场所的公共安全视频系统，由县级以上地方人民政府按照建设规划组织有关部门建设，纳入公共基础设施管理，建设、维护经费列入本级政府预算。下列公共场所涉及公共安全区域的公共安全视频系统，由对相应场所负有经营管理责任的单位按照相 关标准建设，安装图像采集设备的重点部位由县级以上地方人民政府各有关部门按照职责分工指导确定：（一）商贸中心、会展中心、旅游景区、文化体育娱乐场所、教育机构、医疗机构、政务服务大厅、 公园、公共停车场等人员聚集场所；（二）出境入境口岸（通道）、机场、港口客运站、通航建筑物、铁路客运站、汽车客运站、城市轨道交通站等交通枢纽；（三）客运列车、营运载客汽车、城市轨道交通车辆、客运船舶等大中型公共交通工具；（四）高速公路、普通国省干线的服务区。在前两款规定的场所、区域内安装图像采集设备及相关设施，应当为维护公共安全所必需，除前两款规定的政府有关部门、负有经营管理责任的单位（以下统称公共安全视频系统管理单位）外，其他任何单位或者个人不得安装。”

2. https://m.mps.gov.cn/n6935723/n6936594/c9531534/part/9531563.doc。

3. https://www.wcctv.com/surveillance-camera-laws-in-california/。

（感谢大成数据保护团队的Shirley/Ariel/Cathy/Jet对本文的宝贵贡献）

大成数据保护团队

邓志松 律师

大成北京

专业领域：数据与隐私保护、竞争与反垄断、公司与并购、跨境投资与贸易

电子邮箱：zhisong.deng@dentons.cn

戴健民 律师

大成上海

专业领域：数据与隐私保护、竞争与反垄断、公司与并购、生命科学与医药

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