吴沈括

北京师范大学法学院博士生导师

中国互联网协会研究中心副主任

华孟瑶

北京师范大学法学院研究助理

2025年7月，特朗普政府密集发布《赢得竞争：美国人工智能行动计划》及三项配套行政命令，构建起一套旨在巩固美国全球人工智能领导地位的战略体系。这一政策组合并非孤立的行政举措，而是美国在技术霸权竞争进入白热化阶段的系统性回应，其背后蕴含着对全球人工智能治理权、技术标准制定权和产业生态主导权的战略野心。深入剖析这一文件体系的核心内容、内在逻辑与潜在影响，对于理解全球人工智能竞争格局的演变具有重要意义。

特朗普政府推出的人工智能战略文件体系呈现出“一总三分” 的鲜明结构，即一份统领性的战略计划与三项针对性的行政命令形成有机整体，共同服务于 “确保美国在人工智能领域长期主导地位” 的核心目标。

《赢得竞争：美国人工智能行动计划》作为整个体系的顶层设计，于 2025 年 7 月 24 日正式发布，是特朗普新任期内最全面的国家级人工智能战略文件。该计划明确提出三大战略支柱，构成了美国人工智能发展的“铁三角”架构。第一支柱：加速人工智能创新”聚焦于破除制度障碍与释放创新活力，包含一系列激进的政策调整：撤销拜登政府时期被视为 “阻碍创新” 的第 14110 号行政命令，清除联邦层面的繁琐监管；要求商务部国家标准与技术研究院（NIST）修订人工智能风险管理框架，删除其中关于虚假信息、多样性、公平与包容（DEI）及气候变化的内容，将人工智能发展与特定意识形态解绑；建立算力金融市场，通过完善期货交易机制等金融手段，解决初创企业和学术界获取大规模计算资源的难题；在医疗、能源、农业等关键领域设立监管沙盒，推动人工智能技术的快速应用与迭代。这些举措直指美国人工智能产业发展中的制度性瓶颈，试图以 “去监管化” 释放市场活力。

第二支柱“建设美国人工智能基础设施” 着眼于夯实物理基础，构建支撑人工智能发展的“硬实力”。该部分提出了一套多维度的基础设施建设方案：简化数据中心、半导体制造设施和能源基础设施的审批程序，通过建立新的《国家环境政策法》（NEPA）类别排除，使相关项目得以绕过冗长的环境审查；扩大 FAST-41 流程的适用范围，为符合条件的数据中心和能源项目提供审批“绿色通道”；重构美国电网体系，通过稳定现有电网、优化资源配置和发展增强型地热、核裂变等新型能源，打造与人工智能创新速度相匹配的能源供应网络；制定半导体制造业振兴计划，在CHIPS计划框架下，消除无关政策要求，加速先进人工智能工具在半导体制造中的集成应用。这一支柱体现了特朗普政府对“硬基建” 的高度重视，试图通过物理设施的超前布局，为人工智能产业发展提供坚实支撑。

第三支柱“引领国际人工智能外交和安全”则将目光投向全球，旨在构建以美国为中心的人工智能治理体系。其核心策略包括：向盟友和合作伙伴出口美国 “全栈人工智能技术包”，通过技术输出绑定全球产业链；在联合国、G7、G20 等国际治理机构中强化美国话语权，反制中国等竞争对手的影响力；加强人工智能计算出口管制，利用地理位置验证等技术手段，防止先进技术流入“受关注国家”；填补半导体制造出口管制漏洞，对关键组件子系统实施更严格的管控；协调全球人工智能保护措施，推动盟友采用与美国互补的出口管制体系。这一支柱充分暴露了美国人工智能技术作为地缘政治工具的战略意图，试图通过技术霸权维护其全球领导地位。

与《行动计划》相配套的三项行政命令于 2025年7月23日签署，分别针对战略落地的三个关键领域，形成了“政策工具包”。《防止联邦政府中的 “觉醒”人工智能》行政命令将矛头直指人工智能领域的 “意识形态渗透”，要求联邦政府采购的大语言模型必须遵守“追求真实”和“意识形态中立”两大原则。其中，“追求真实”强调模型输出需优先考虑历史与科学的客观性，在信息不确定时必须明确承认；“意识形态中立”则禁止模型操纵回应，禁止开发者在用户无感知的情况下植入党派偏见。该命令通过在采购合同中设置严格的合规条款，将联邦政府的购买力转化为塑造人工智能技术方向的杠杆，试图清除所谓 “自由派偏见” 对人工智能发展的影响。管理和预算办公室（OMB）被授权在 120 天内发布实施指南，并为国家安全系统中的 LLM 使用提供豁免，体现了“国家安全优先”的考量。

《加快联邦审批数据中心基础设施建设》行政命令聚焦于破解人工智能发展的物理瓶颈，将数据中心及其配套设施的建设提升至国家优先级别。该命令明确界定了“合格项目”的范围，包括新增负荷超100兆瓦的人工智能数据中心、相关的能源基础设施、半导体设施以及其他经多位部长认定的关键项目。为加速这些项目的落地，命令祭出了一套“组合拳”：商务部长被要求启动财政激励举措，提供贷款、补助和税收优惠；各机构被指示利用现有及新制定的“分类排除”措施，绕过冗长审查；符合条件的项目自动获得FAST-41框架下的“绿色通道”待遇；鼓励利用超级基金场地进行开发，并指示内政部、能源部和国防部开放联邦土地甚至军事基地用于相关建设；明确废止拜登政府时期给数据中心开发带来的气候要求的行政令。这些举措旨在以“战时速度”推动数据中心建设，为美国人工智能产业提供强大的算力支撑。

《推动美国人工智能技术全栈出口》行政命令则将美国人工智能战略的触角延伸至全球市场，旨在通过国家力量系统性地推动美国人工智能技术的全球部署。该命令要求商务部长在 90 天内设立 “美国人工智能出口计划”，核心是推动“全栈人工智能技术包”的出口。这里的“全栈人工智能技术包”定义极为宽泛，涵盖了从底层硬件到顶层应用的所有人工智能相关技术，包括人工智能优化的硬件、数据中心和云服务、数据处理系统、人工智能 模型本身、网络安全措施，直至特定领域的人工智能应用。为确保出口计划的有效实施，命令构建了“公私联合+外交协同”的推进机制：通过公开征集行业联合体的项目建议书，由政府评估并指定“优先人工智能出口包”；由国务卿领导的外交经济行动小组（EDAG）协调所有联邦融资工具，如美国进出口银行的直接贷款、国际开发金融公司的股权投资和政治风险保险，以及贸易发展署的技术援助，为优先出口包提供强有力的资金支持。这一命令标志着美国 人工智能 政策从“固本”向“拓外”的重大转变，试图通过技术输出构建以美国为中心的全球人工智能生态系统。

特朗普政府推出的人工智能战略文件体系并非零散政策的简单堆砌，而是一套精心设计、高度协同的战略系统，各文件之间存在着清晰的逻辑关联和功能互补，共同服务于“巩固美国人工智能全球领导地位”的核心目标。深入理解这一体系的内在逻辑，需要从层级定位、功能分工和实施路径三个维度进行剖析。

从层级定位来看，《赢得竞争：美国人工智能行动计划》与三项行政命令构成了“战略愿景 — 战术执行” 的层级关系。《行动计划》作为顶层设计，为美国 人工智能 发展提供了长期蓝图和原则框架，确立了价值观导向、基建路径和全球策略等宏观方向。它不仅明确了美国在人工智能领域的战略目标，还勾勒出实现这些目标的大致路径，具有指导性和前瞻性的特点。相比之下，三项行政命令则扮演着“战术先锋”的角色，是将战略愿景转化为具体行动的关键工具。它们直接干预联邦政府可控的领域，将《行动计划》中抽象的政策导向转化为具有强制力的具体规则。例如，《行动计划》提出“简化数据中心许可程序”的原则性要求，而《加快联邦审批数据中心基础设施建设》行政命令则将这一要求具体化为绕过NEPA审查、开放军事用地等可操作的措施；《行动计划》主张“向盟友出口全栈人工智能技术”，《推动美国人工智能技术全栈出口》行政命令则通过创建 EDAG 融资协调机制等具体安排，使这一战略主张具备了实施基础。这种 “战略-战术”的层级划分，既保证了政策体系的整体性和前瞻性，又确保了战略落地的针对性和有效性。

从功能分工来看，三项行政命令与《行动计划》的三大支柱形成了精准的对应关系，共同构建了“创新引导-基础支撑-全球扩张”的功能闭环。《防止联邦政府中的“觉醒”人工智能》行政命令直接承接《行动计划》第一支柱“加速人工智能创新”中的“确保人工智能保护言论自由和美国价值观”内容，通过联邦采购这一杠杆，强制人工智能开发者遵循政府定义的“中立真实”原则。与《行动计划》中修订 NIST框架等措施相比，这一命令具有更强的市场约束力，能够更直接地影响私营部门的技术开发方向，从而在源头上塑造符合美国价值观的 人工智能 技术生态。《加快联邦审批数据中心基础设施建设》行政命令则是落实《行动计划》第二支柱 “建设美国 人工智能 基础设施” 的核心抓手，几乎逐条兑现了该支柱中 “简化基建许可” 的核心诉求，包括 NEPA 分类排除、FAST-41 快速通道等具体措施。特别值得注意的是，该命令明确废止了拜登政府时期含气候要求的基建限制，彻底清除了与特朗普政府人工智能战略不符的政策障碍，为基础设施建设按下了“加速键。《推动美国人工智能技术全栈出口》行政命令则激活了《行动计划》第三支柱 “引领国际人工智能外交和安全” 中的“向盟友出口全栈技术包”战略，通过政府主导的捆绑提案机制和外交融资工具，将抽象的“联盟构建”转化为可操作的国家行为，为美国人工智能技术抢占全球市场提供了制度保障。这种“一对一”的功能对应，使得整个政策体系形成了目标明确、分工清晰的有机整体。

从实施路径来看，这一文件体系构建了“国内治理-全球扩张”的双向推进机制，体现了特朗普政府“美国优先”理念与全球霸权野心的结合。在国内层面，政策体系通过“价值观塑造-基础设施建设”的路径，为人工智能产业发展奠定坚实基础。《防止联邦政府中的“觉醒”人工智能》行政命令确立了人工智能技术的价值观基准，确保技术发展方向符合美国的意识形态偏好；《加快联邦审批数据中心基础设施建设》行政命令则通过物理设施的超前布局，为人工智能技术的规模化应用提供硬件支撑。这种“软约束+硬支撑”的国内治理模式，旨在打造一个既符合美国价值观又具备技术竞争力的人工智能产业生态。在全球层面，政策体系通过“技术输出-规则主导”的路径，试图将美国的人工智能优势转化为全球治理权。《推动美国人工智能技术全栈出口》行政命令不仅是一种贸易政策，更是一种地缘战略工具，通过捆绑式的技术出口，将盟友锁定在美国的技术体系内，同时排挤竞争对手的技术影响力。这种“以技术换规则”的策略，体现了美国试图通过技术霸权塑造全球人工智能治理格局的战略意图。国内与全球两个层面的协同推进，使得美国的人工智能战略形成了“以内促外、以外强内”的良性循环，为其巩固全球领导地位提供了多维度的支撑。

此外，这一文件体系还包含了精心设计的风险对冲机制，试图缓解战略实施过程中可能出现的矛盾与阻力。例如，针对人工智能基础设施建设中面临的技工短缺问题，《加快联邦审批数据中心基础设施建设》行政命令通过盘活军事基地等存量土地资源，在一定程度上缓解了短期内的土地供应压力，为技工培训等长期解决方案争取了时间；针对全栈出口可能面临的企业积极性不足问题，《推动美国人工智能技术全栈出口》行政命令通过联邦融资工具，为企业提供了强有力的资金支持和风险保障，降低了企业参与国际竞争的成本；针对国家安全与技术创新之间的潜在冲突，《防止联邦政府中的“觉醒”人工智能》行政命令为国家安全系统中的大语言模型使用提供了豁免，确保在维护价值观的同时不影响关键领域的技术应用。这些风险对冲措施的设置，体现了特朗普政府在推进激进改革时的务实考量，有助于提高整个战略体系的稳健性和可持续性。

特朗普政府的人工智能战略文件体系虽然在形式上构成了一套逻辑严密、协同高效的政策系统，但在实践层面却蕴含着多重内在矛盾和实施挑战。这些矛盾不仅源于政策设计本身的局限性，更反映了美国在追求人工智能霸权过程中面临的结构性困境，可能对战略目标的实现产生深远影响。

开放创新与政治管控之间的矛盾构成了这一战略体系最核心的内在冲突。《赢得竞争：美国人工智能行动计划》明确提出要“鼓励开源和开放权重的人工智能”，认为这类模型对创新和学术研究至关重要，能够为初创企业提供灵活的技术基础，同时推动人工智能在敏感数据处理等领域的应用。然而，《防止联邦政府中的“觉醒”人工智能》行政命令却强制要求人工智能模型遵守特定的意识形态原则，这与开源社区的全球化、去中心化和多元化精神存在根本性冲突。开源模型的生命力在于其开放性和包容性，允许全球开发者自由贡献和修改代码，而强制性的意识形态审查则必然导致开发者的自我设限和社区分裂。更严重的是，这种政治管控可能将人工智能研发的重心从核心技术突破转移到繁琐的合规审查上，造成社会资源的错配，最终削弱美国人工智能产业的创新活力。历史经验表明，技术创新往往诞生于开放、包容的环境中，过度的政治干预只会窒息创新的火花。特朗普政府试图在保持创新活力的同时实现意识形态控制，这种“既要又要”的政策目标，在实践中很可能陷入顾此失彼的困境。

法治原则与效率追求之间的张力是这一战略体系面临的另一重大挑战。《加快联邦审批数据中心基础设施建设》行政命令为了追求建设速度，采取了一系列激进的措施简化环境审查程序，包括扩大“分类排除”的适用范围、弱化《清洁水法》《清洁空气法》等核心环保法律的触发机制。这些举措虽然可能在短期内加快项目审批速度，但却严重冲击了美国的法治传统和环境治理体系。这些环境法律是美国经过数十年实践形成的重要制度安排，其目的是在发展经济的同时保护生态环境和公众健康，体现了“可持续发展”的理念。特朗普政府为了 人工智能 基础设施建设而牺牲这些制度成果，本质上是一种“饮鸩止渴”的短视行为。更重要的是，这种做法很可能引发环保组织和相关社区的强烈法律挑战，导致项目陷入更长时间的司法停滞，反而背离了“提高效率”的初衷。据统计，美国历史上类似的环保法规豁免措施，有超过60%最终因司法诉讼而延误，甚至被迫取消。这种“效率优先”的政策取向与美国法治原则之间的冲突，不仅可能影响人工智能基础设施建设的实际进度，还可能损害美国的制度公信力。

盟友利益与美国优先之间的冲突可能削弱美国构建全球人工智能联盟的努力。《推动美国人工智能技术全栈出口》行政命令及其背后的《赢得竞争：美国人工智能行动计划》第三支柱，都试图通过技术输出构建以美国为中心的全球人工智能联盟。然而，这一战略的实施建立在一个过度乐观的假设之上，即盟友会无条件地跟随美国的战略步伐。事实上，欧盟、日本等主要盟友都拥有自身的人工智能战略和产业利益，并不愿意完全依附于美国的技术体系。欧盟的《人工智能法案》强调人工智能发展的“可信赖性”和“人权保护”，与美国的“自由创新”导向存在明显差异；日本则推出了 “社会 5.0” 战略，试图在人工智能 领域走出一条具有自身特色的发展道路。特朗普政府的“全栈出口”战略带有强烈的“美国优先”色彩，要求盟友采用“互补的”美国出口管制和技术保护体系，本质上是一种以实力为后盾的技术霸权。这种做法很可能引发盟友的反感和抵制，甚至导致全球 人工智能 治理出现“阵营化”趋势，反而不利于美国主导地位的巩固。历史上，美国在数字贸易、气候变化等领域的“单边主义”做法已经多次引发盟友不满，人工智能领域的类似政策很可能重蹈覆辙。

技术扩散与安全管控之间的悖论是这一战略体系面临的另一棘手挑战。《赢得竞争：美国人工智能行动计划》和《推动美国人工智能技术全栈出口》行政命令一方面要求大规模出口“全栈式”人工智能技术包以抢占全球市场，另一方面又强调要加强对核心技术的出口管制，防止其落入竞争对手之手。这种“既要扩大出口又要防止扩散”的双重目标，本身就构成了一个难以平衡的悖论。尽管《行动计划》提出了“位置验证功能”等技术锁定措施，但在实践中这些措施很可能被绕过或破解。大规模的全球部署意味着更多的技术接触点，增加了技术被逆向工程或敏感数据被窃取的风险。更重要的是，为了推动“全栈式”出口，美国可能不得不放松对某些关键技术的管控，这又可能在长期内削弱其技术优势。这种“眼前利益与长远安全”之间的权衡困境，反映了美国在技术霸权维护过程中面临的根本性矛盾：技术优势的保持需要一定程度的技术封闭，而全球影响力的扩大又依赖于技术扩散，两者之间很难找到完美的平衡点。

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