欧洲对外关系委员会（ECFR）近期发布了政策简报。报告的核心论点在于：欧洲正遭受俄罗斯等国发起的持续性非对称攻击——涵盖无人机入侵、基础设施破坏、武器化移民、网络攻击和虚假信息行动。然而，欧洲迄今的应对手段仍停留在防御阶段，几乎仅限于事实核查和法规制度建设。报告认为，仅凭防御无法遏制非对称攻击的升级，欧洲必须转向兼具防御、扰乱与反击能力的“攻势姿态”，在信息、网络、金融和动能领域主动出击。为此，报告提出“防御—扰乱—反击”三支柱框架，并以冷战时期的全方位意识形态对抗，和摩尔多瓦抵御俄罗斯混合干预的实践作为参照。
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背景：从“和平假设”到“准战争常态”
报告认为，欧洲虽未处于正式战争状态，但其社会已遭受准战争级别的系统性攻击。俄罗斯被定位为最严重威胁——其每年投入约20亿美元用于“认知战”，并在全球部署约6万名情报人员进行间谍活动。
攻击手段呈现多维特征。媒体领域，RT（今日俄罗斯）等官方媒体与社交媒体协同运作——官方频道负责设定议题和话语框架，社交平台上的代理账号则将其转化为长文、帖文、表情包和短视频等适配不同受众的内容形式，二者相互供给素材和叙事方向，甚至运营类似“休眠细胞”的社交群组。实体行动层面，俄罗斯被指与欧洲多地的破坏事件有关；无人机入侵则体现出“成本不对称”逻辑——数千欧元的民用无人机即可扰乱机场交通，并制造政府无能的印象。且威胁咨询机构研究发现，俄方媒体网络能在无人机事件发生后数分钟内协调叙事诡计，在欧洲查明事实前率先塑造公众认知。
俄罗斯的混合行动并不局限于欧洲本土。在格鲁吉亚和摩尔多瓦，亲俄势力参与干扰其入盟进程；在非洲，瓦格纳集团及其后继者以极低成本培植当地政治网红和媒体中间人，将克里姆林宫的反欧叙事——如指控欧洲的发展援助、安全合作和卫生项目具有掠夺性或新殖民主义性质——包装进泛非主义和主权自主等具有天然感召力的话语框架中，使外来的政治宣传呈现为本土化言论。
报告指出，这一格局有其结构性原因。冷战结束后，欧洲长期假定民主自然传播，防御手段有限且依赖美国领导。如今，威权国家更为强势，美国不仅不再充当秩序担保人，甚至表达出“鼓励欧洲内部政治变革”的意愿。欧洲现有应对机制高度碎片化，远未达到保护自身数字和媒体空间的最低底线。
02
从防御到攻势：三支柱的战略框架
冷战时期，西方将民主防御作为“全谱系活动”推进，融合硬实力与软实力、攻势与守势，手段包括经济援助、向苏联集团走私禁书、支持亲民主运动，以及通过自由欧洲电台持续揭露苏联政权的内部矛盾。报告强调，意识形态战争的胜利靠的是“系统性地暴露独裁政权的缺陷”。
而摩尔多瓦在2024至2025年间连续举行总统选举、入盟公投和议会选举，均在俄罗斯大规模干预下维持了亲欧路线。其经验的核心在于将叙事主动权、执法行动和社会动员三者结合。叙事上，摩方没有停留在逐条辟谣，而是主动构建了以“入盟即和平”为主线的整体框架。执法上，当局与国际伙伴合作，通过区块链取证追踪俄方资金、冻结关联数字资产，同时在国内发动“别拿选票做交易”反腐运动，鼓励公民举报贿选，使收买选民的资金链条难以落地。社会动员上，针对社交媒体算法对亲民主内容不利的现实，采取线上线下双轨传播——非政府组织和文化名人入户走访，与网红的线上内容形成配合，确保信息能够触达不同圈层的选民。
报告的战略框架以“防御—扰乱—反击”三个支柱构成一个递进结构：防御旨在缩小攻击面，扰乱旨在提高攻击成本，反击旨在形成威慑。
在防御层面，报告关注的核心问题是欧洲社会内部的脆弱性——即混合攻击之所以有效，很大程度上因为攻击方能利用欧洲社会的现有裂隙。报告因此建议扩大民主联盟的社会基础，将教会、侨民社区等传统上被排除在欧盟外展之外的群体纳入其中；同时改善欧盟内部的协调机制，解决现有机构各自为政、跨境数据共享滞后的问题；并增加对可信媒体的资金投入，对抗地方媒体在算法经济下持续萎缩的趋势。
扰乱层面的逻辑是提高对手的行动成本，使混合攻击不再是低风险、高回报的选项。具体方向包括：以泛欧合作形式建设反无人机能力，打击为混合行动提供资金支持的加密货币等非法金融网络，在司法层面将低烈度破坏行为与国家安全后果挂钩以加重法律代价，以及整治社交媒体平台——通过《数字服务法》加强对平台传播虚假信息和外国干预行为的监管执法，同时考虑制定类似美国TikTok法案的国家安全工具。
反击层面是报告立场最鲜明之处。报告主张欧洲不能仅靠被动吸收打击，而须建设在攻击来源国内部主动发起意识形态攻势的能力——揭露和去合法化威权体制，使对手感受到代价。报告以乌克兰“我想活”行动为例，说明精准的信息攻势可以直接削弱对手的作战意志。在此基础上，报告建议欧洲在对手国家内部培植本地代理人、网红和非正式传播网络，以当地语言和文化形式传播揭露威权体制弊病的内容，使攻击方的国内受众成为其政权合法性的压力来源。报告同时承认，欧盟机构并非为此类行动设计，因此主张以“保持距离”的方式运作，由英国、乌克兰和波罗的海国家——即在反混合战争实践中积累了较多经验的国家——发挥核心作用。
图: 摩尔多瓦计划于2025年初启动首个欧盟入盟谈判集群
（从左至右为摩尔多瓦总统玛雅·桑杜和欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩
摄于布鲁塞尔，2024年12月10日。图片来源：newunionpost.eu）
03
“民主之盾”够不够：欧洲现有应对的局限
报告对欧洲现有应对机制的评价可概括为“方向正确，规模不足”。自2022年以来，欧洲国防开支上升，瑞典心理防御局（负责监测和应对针对瑞典的外国信息操纵）、法国Viginum（专门追踪社交媒体和数字平台上的外国干预行为）等机构陆续成立，且欧盟委员会于2024年推出“欧洲民主之盾”倡议。
“欧洲民主之盾”（European Democracy Shield）是冯德莱恩在2024年7月竞选连任欧委会主席时提出的旗舰概念，经过一年多酝酿后于2025年11月12日以联合通讯文件的形式正式发布。该倡议的出发点是：欧洲民主面临的外部威胁已从偶发事件升级为持续性的系统性攻击，现有应对工具分散在不同机构和法律框架中，缺乏统一的协调能力。该倡议设定了三大行动支柱：保障信息空间完整性（包括强化《数字服务法》的执行和建立泛欧事实核查网络）、加强选举与媒体保护（更新AI在竞选中的使用指南、审查匿名政治捐款和加密货币作为外国干预载体的风险）、以及提升社会韧性（推广数字素养教育和公民参与工具）。其核心制度设计是建立一个“欧洲民主韧性中心”，以作为欧盟机构与成员国之间共享情报、协调应对的枢纽。
不过，该中心的参与机制为自愿性质，不具备强制协调权，约50项行动要点中多数为承诺性表述，缺乏明确的时间表和资金安排——冯德莱恩在2025年9月国情咨文中强调“我们迫切需要民主之盾”，但从概念提出到正式发布耗时近16个月，本身或可视为欧盟在这一领域行动节奏的缩影。
然而，报告对该倡议评价谨慎，指出其很大程度上是将既有举措重新包装，与所宣示的野心间存在落差。但更根本的问题在于，该方案仍建立在事实核查能有效应对虚假信息的假设之上——这一假设已被2014年以来俄罗斯的持续攻势证伪。报告的论点在于，仅靠审查挡不住恶意信息，仅靠盾牌赢不了现代战争。
报告进而从两个维度剖析了现有体系的结构性缺陷：
在欧盟层面，不同机构之间的碎片化是核心障碍——传播总司的职能限于欧盟境内传播，对外行动署资助的项目通常无权接触欧盟境内的侨民社区，而侨民社区恰恰是外国影响行动的主要目标。这意味着欧盟在制度上被阻断于攻击最密集的信息空间之外。
在成员国层面，各国情报机构虽比欧盟机构灵活，但其局限同样明显：过度聚焦国内事务，缺乏国际行动的资金和授权，且将大部分精力用于分析欧洲如何遭受打击，而非研究如何反击或掌握叙事主动权——换言之，欧洲的安全机构仍以分析师而非行动者的姿态运作。
图: 2025年9月10日，欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩发表欧盟国情咨文
（注：欧盟委员会主席冯德莱恩在国情咨文中指出：“欧洲的民主正遭受攻击，我们的整个社会都面临着严重的危险。” 她所言不虚。欧盟正面临着混合战争和专制势力的威胁，这些势力企图以独裁取代自由。我们不应自欺欺人：没有和平、自由、民主和法治，就不可能有团结、竞争力或创新。欧盟委员会现在需要证明这些并非空谈，而是要付诸行动。图片及内容来源：The Brussels Times）
04
对中国的启示
报告虽以俄罗斯为首要威胁对象，但在多处涉及中国，其定位和政策逻辑值得关注。
其一，数字治理的工具延伸。报告提及美国针对TikTok的立法先例，建议欧盟考虑制定类似的国家安全工具——可通过《数字服务法》或《反胁迫工具》实施。若这一方向推进，可能对中国科技企业在欧运营构成直接影响。
其二，攻势工具箱的潜在适用性。报告倡导的“攻势转型”一旦制度化，所建立的能力框架——包括跨国金融追踪、平台监管工具、进攻性信息基础设施等——在制度设计上属于通用型工具，理论上可适用于任何被界定为“敌对行为体”或“系统性对手”的国家。考虑到欧盟近年来在外国投资审查、关键基础设施保护和5G安全等领域，已显现出将安全逻辑从对俄向对华延伸的趋势，这一工具箱的建成可能在法律和技术层面为中欧关系增加新的变量。
其三，报告在描述“友敌模糊”的当代联盟格局时，将卡塔尔、土耳其、阿塞拜疆和卢旺达等欧盟伙伴国也纳入了在欧洲境内实施影响行动的行为体名单。这表明欧洲安全精英的威胁评估框架正在从传统的“敌友二分”转向一种更为流动的“议题化”判断——即一国在某些领域是伙伴，在另一些领域可能被视为威胁。这种评估逻辑若进一步制度化，或将使中欧关系中“合作伙伴、竞争者、系统性对手”的三重定位更加向后两项倾斜，尤其在信息安全和数字治理领域。
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