2026年5月28日，美国政治新闻网站Politico发布题为《“It isn’t canceled”:Inside the White House divisions on AI》的报道，披露特朗普政府内部围绕人工智能监管路线的分歧。报道指出，特朗普在5月21日突然搁置的AI行政令，源于白宫与OpenAI、Anthropic、Google等主要AI企业持续数周、受保密协议约束的磋商，其核心问题是政府是否应当在最先进AI模型公开发布前获得“第一眼”评估机会，以防止模型能力被恶意主体利用。Politico报道还显示，白宫内部围绕这一问题形成了不同政策取向：以David Sacks为代表的一方强调减少监管、保持美国AI产业对中国的竞争优势；以国防部长Pete Hegseth及副部长Emil Michael为代表的一方更强调对Mythos这类高能力模型设置更强安全屏障；以幕僚长Susie Wiles、财政部长Scott Bessent等人为代表的中间取向，则试图推动企业自愿向美国政府提供模型发布前评估机会。

这一事件并非单一行政程序延宕，而是特朗普政府AI政策内在张力的集中呈现。一方面，特朗普政府2025年1月上台后即撤销拜登政府2023年AI安全行政令，强调消除阻碍美国AI创新的政策障碍，维持和增强美国全球AI主导地位。另一方面，随着前沿AI模型在漏洞发现、代码生成、网络攻击辅助和关键基础设施安全等方面的潜在能力快速增强，美国国家安全部门和部分白宫官员开始要求建立更加前置的安全评估机制。白宫在最后时刻搁置行政令，并不意味着AI安全监管议题消失，而是说明美国AI政策正在“创新优先”和“安全审查”之间寻找新的平衡。特朗普2025年1月行政令明确将“维持并增强美国全球AI主导地位”作为政策目标，撤销此前被认为阻碍创新的AI政策；而2026年5月被搁置的行政令，则试图建立面向前沿模型的自愿性政府评估框架。

一、政策转向的背景：从“去监管”到“发布前评估”的路线摇摆

特朗普政府2025年1月23日签署《Removing Barriers to American Leadership in Artificial Intelligence》行政令，明确撤销拜登政府关于AI安全的第14110号行政令，并要求相关部门审查、修订或撤销与新政府AI政策不一致的既有政策。该行政令将“维持并增强美国全球AI主导地位”作为核心目标，强调通过减少政策障碍推动美国AI创新。白宫事实说明也将拜登政府AI行政令描述为对AI开发和部署施加了不必要的繁重要求，可能阻碍私营部门创新、威胁美国技术领导地位。

这一政策方向与拜登政府形成明显差异。拜登政府2023年AI行政令更强调安全测试、报告义务和政府协调；特朗普政府则以“清除障碍”“释放创新”为核心表述，要求在180天内制定新的AI行动计划，推动美国AI产业发展、维护经济竞争力和国家安全。此后，特朗普政府还在2025年12月签署关于全国AI政策框架的行政令，强调美国AI领导地位关系国家和经济安全，并提出减少州级规则碎片化对国家AI政策的阻碍。

然而，2026年2月以后，白宫内部关于AI与网络安全的讨论开始加速。Politico报道称，在Mythos模型公开前，特朗普政府内部已经流转过一份以AI网络安全为重点的行政令草案，内容包括为公开模型设定安全标准、标准化AI安全开发、为防御AI赋能网络攻击提供资金支持，以及指示国家安全局利用AI发现联邦网络漏洞。随后，白宫官员开始向Susie Wiles、Scott Bessent和副总统JD Vance汇报来自非正式网络的信息，包括Anthropic模型训练情况以及主要AI实验室内部部署情况。

政策讨论真正升温，发生在Anthropic的Mythos模型引发安全担忧之后。Politico报道称，Mythos是一个高度先进、能够发现并利用IT系统未知缺陷的模型，其公开出现使包括Wiles、Bessent在内的多名高级官员感到震动，并引发对关键基础设施和国家安全风险的担忧。Reuters相关报道也提到，围绕Anthropic Mythos模型网络安全能力的担忧，推动了白宫对发布前评估机制的考虑；Anthropic对该模型可能强化复杂网络攻击能力提出警告，但部分网络安全专家也认为相关风险可能被夸大。

4月下旬，白宫国家网络总监办公室（Office of the National Cyber Director,ONCD）开始与主要AI公司接触。Politico报道称，ONCD在随后的数周内与OpenAI、Google、Anthropic等美国主要科技企业举行了一对一会议和联合会议，企业对行政令文本提出反馈和红线要求；会议开始时，ONCD法律顾问要求行业代表签署保密协议。5月20日，白宫在艾森豪威尔行政办公楼举行两场“table read”，让AI企业高管阅读行政令硬拷贝。报道称，当时各方看似已达成一致，行政令也已准备交由特朗普签署。

5月21日，特朗普在原定签署前数小时突然推迟签署。Reuters报道称，特朗普表示自己不喜欢行政令中的某些内容，也不想采取可能削弱美国相对于中国竞争地位的措施。他在白宫椭圆形办公室对记者表示，美国正在领先中国、领先所有国家，他不想做任何会阻碍这种领先优势的事情。TechCrunch报道也指出，行政令语言中的关键争议点之一，是是否要求AI公司在模型发布前14至90天向政府分享高级模型。

二、白宫内部三类政策取向：创新优先、安全优先与折中治理

Politico报道显示，特朗普政府内部围绕AI监管形成了三类主要政策取向。第一类是以David Sacks为代表的创新优先取向。该取向强调减少监管，让AI产业在与中国的竞争中保持领先。Politico援引白宫高级官员称，正是Sacks在行政令签署前夕致电特朗普，表达行业对行政令可能过于沉重、可能拖累新兴AI产业发展的担忧，从而在最后时刻推动行政令被搁置。另一名白宫官员则概括称，Sacks希望对AI采取更放手的方式，而Hegseth认为行政令还不够强硬，国家网络总监Sean Cairncross则被夹在中间，试图既让行业满意，又保护美国政府利益。

第二类是安全优先取向。Politico报道称，国防部长Pete Hegseth及其副部长Emil Michael属于“go-slow”一方，主张对Mythos这类模型设置更高屏障，担心相关技术可能被中国等竞争者利用。报道援引白宫官员称，Hegseth和Michael属于对AI风险更警惕的“AI hawks”，他们担心AI可被恶意目的利用，希望确保相关能力不会流向中国。与此一致，NIST/CAISI官方说明也将前沿AI国家安全评估的重点列为网络安全、生物安全和化学武器等可证明风险，并强调CAISI将与私营部门AI开发者和评估机构建立自愿协议，主导可能构成国家安全风险的AI能力非涉密评估。

第三类是折中治理取向。Politico报道称，白宫幕僚长Susie Wiles和财政部长Scott Bessent代表中间路线，他们推动建立一种监管框架，使AI公司自愿向美国政府提供新模型的优先查看机会。Politico援引白宫官员称，被搁置行政令并不是政府告诉企业可以做什么或不可以做什么，而是要求美国政府能够先行查看新模型，以确认模型不会被坏人利用；该机制并非强制性，但政府已获得企业遵守该机制的协议。白宫发言人Liz Huston也在回应中表示，特朗普政府正在努力在创新与安全之间取得平衡；财政部发言人则表示，经济安全就是国家安全，财政部正与政府内部及金融服务行业合作，应对并利用AI带来的影响。

三类取向的分歧，并不是简单的监管与不监管之争，而是发布前政府评估是否应制度化、是否应强制、评估周期是否会影响产业迭代、政府如何保护企业商业秘密、以及国家安全风险如何与国际竞争压力相平衡的问题。特朗普政府AI政策之所以呈现摇摆，正是因为前沿模型既是产业竞争的核心资产，也是潜在国家安全风险的技术载体。

三、行政令草案的制度设计：自愿框架、政府“第一眼”与网络安全导向

从Politico、Axios、Business Insider等公开报道看，被搁置行政令的核心并非建立欧盟式全面强制监管，而是建立一个面向前沿AI模型的自愿性监督与预览框架。Politico报道称，该行政令要求AI公司就最新模型与美国政府进行咨询，并让联邦政府在产品向公众发布前获得预览机会，而不会形成强制性命令负担。白宫官员称，该机制不是政府告诉企业“可以做什么、不可以做什么”，而是请求政府获得对任何新模型的第一眼查看机会，以确保其不会被恶意行为者利用。Business Insider对草案的报道也显示，该行政令拟建立自愿监督机制，允许开发者在公开发布前最多90天接受政府审查，并明确不应被解释为建立强制性联邦许可制度。

Axios报道称，该行政令涉及AI与网络安全，争议集中在政府对领先AI模型的访问、AI安全漏洞管理以及更广泛的AI安全问题。草案一方面希望让政府更早了解最先进AI模型的能力边界，另一方面也试图避免被视为对AI企业建立发布许可证或前置审批制度。行政令被搁置后，行业和政府官员均面临下一步如何推进AI安全治理的不确定性。

这一设计与CAISI正在推进的机制相互呼应。2026年5月，NIST宣布CAISI与Google DeepMind、Microsoft、xAI签署前沿AI国家安全测试协议，开展发布前评估和定向研究，以更好评估前沿AI能力并推进AI安全。CAISI官方说明还表示，其职责包括与私营部门AI开发者和评估机构建立自愿协议，领导可能构成国家安全风险的AI能力评估，并重点关注网络安全、生物安全、化学武器等可证明风险。

在这一意义上，被搁置行政令并非凭空产生，而是试图将CAISI已经展开的前沿模型安全测试合作进一步政治化、制度化和行政令化。其核心政策目标，是在不设立强制审批制度的前提下，让政府在前沿模型发布前获得更充分的信息，以评估模型是否可能被用于网络攻击、关键基础设施攻击、生物化学风险或其他国家安全威胁。

四、科技企业的不同关切：安全背书、商业节奏与监管壁垒

此次政策博弈中，OpenAI、Anthropic、Google等头部AI企业并非简单站在同一立场。它们既可能从政府安全评估中获得可信度背书，也担心发布节奏、商业秘密保护和监管门槛问题。Politico报道称，ONCD在4月下旬以后与OpenAI、Google、Anthropic等主要AI公司举行一对一会议和联合会议，企业提供了反馈意见和红线要求；Google、OpenAI和Anthropic均拒绝对Politico置评。

Anthropic是此次讨论中的关键主体之一。Politico报道将Mythos的公开出现描述为加速行政令进程的重要因素，称该模型能够发现并利用IT系统中的未知缺陷，引发白宫高级官员对关键基础设施和国家安全风险的严重担忧。Reuters也报道，围绕Anthropic Mythos模型网络安全能力的担忧推动了白宫对发布前评估机制的考虑；Anthropic警告称Mythos可能强化复杂网络攻击能力，但部分网络安全专家认为这种风险可能被夸大。

Google DeepMind、Microsoft和xAI已被纳入CAISI扩展测试合作。NIST公告显示，CAISI与三家公司签署协议后，将开展发布前评估和定向研究，以更好评估前沿AI能力并推进AI安全。公告还显示，CAISI机制建立在此前合作基础上，并根据商务部长指令和美国AI行动计划作出调整。

OpenAI的情况也应准确表述。NIST公开信息显示，CAISI已经与私营部门AI开发者和评估机构建立自愿协议，并承担前沿AI国家安全评估职责。2026年5月的扩展协议纳入Google DeepMind、Microsoft和xAI等主体，此前CAISI与OpenAI、Anthropic等前沿模型开发者的合作也构成了这一机制的基础。因此，美国政府并非只与某一两家企业开展安全测试，而是在逐步将主要前沿模型开发者纳入自愿测试和评估合作网络。

从产业利益看，发布前安全评估具有双重效应。一方面，它可能增加合规成本、延缓模型发布节奏，并引发企业对模型权重、系统提示词、安全评测结果和商业秘密保护的担忧。另一方面，对于头部企业而言，参与政府评估也可能成为产品可信度背书，甚至在事实上提高行业进入门槛。中小企业和开源社区更可能担心，如果自愿评估逐步演变为事实上的发布门槛，将使大型闭源模型企业更容易承担评估和合规成本，而开放权重模型、研究型模型和中小开发者面临更大压力。

五、政策悬置的深层原因与潜在影响

特朗普最终推迟签署行政令，并非简单的政策倒退，而是多重因素共同作用的结果。首先，特朗普的政策判断始终受“美国AI领先优势”和“对华竞争”逻辑影响。Reuters和TechCrunch均报道称，特朗普明确表示不希望任何行政令妨碍美国相对于中国的AI领先地位。这与其2025年1月行政令中“维持并增强美国全球AI主导地位”的表述一致。

其次，行政令草案本身的边界仍存在争议。公开报道显示，该机制被描述为自愿框架，但行业人士担心，一旦政府评估被行政令固定下来，就可能在实践中演变为事实上的发布许可或前置审批。Axios报道称，行政令搁置与最后阶段围绕具体条款的反馈和争议有关，尤其是有关政府在AI安全漏洞管理中的角色安排引发了部分反对意见。Business Insider对草案的报道也提到，该行政令虽明确不应被理解为强制联邦许可制度，但仍引发政府内部和产业界对其未来演变方向的担忧。

第三，行政令形成过程本身也增加了争议。Politico报道称，虽然行政令在特朗普政府内部已经酝酿数月，但最终送至特朗普办公桌的版本较为封闭，并未完整经过跨部门程序。报道还提到，5月20日行政令进行两次“table read”时，AI企业高管被带到艾森豪威尔行政办公楼审阅文本；各方当时看似已达成一致，但次日Sacks致电特朗普后，行政令在签署前数小时被搁置。这一过程说明，行政令虽然围绕自愿框架设计，但其文本形成、行业参与、跨部门协调和总统最终判断之间仍存在明显张力。

第四，AI国家安全风险本身仍存在评估不确定性。一些政策人士认为前沿模型可能被用于发现漏洞、自动化攻击、提升关键基础设施攻击能力；也有网络安全专家认为，关于模型“自主发动灾难性网络攻击”的担忧可能被夸大。Reuters对Mythos相关争议的报道即体现了这种分歧：Anthropic对模型能力提出警告，但专家意见并非完全一致。

第五，联邦与州之间的AI监管权限矛盾也构成背景因素。特朗普政府2025年12月发布《Ensuring a National Policy Framework for Artificial Intelligence》行政令，强调美国AI领导地位关系国家和经济安全，并提出减少州级规则碎片化对国家AI政策的阻碍。该行政令显示，特朗普政府并不只是关注单一模型安全评估，也试图在更大范围内推动全国统一的AI政策框架。

此次行政令搁置并不意味着美国AI安全治理倒退至完全放任。事实上，CAISI与头部AI企业的发布前测试和国家安全评估合作仍在推进。更准确地说，美国AI监管正在从拜登政府时期较强的行政命令和报告义务，转向特朗普政府时期更强调自愿合作、国家安全测试、创新优先和行业参与的治理模式。

六、总结与展望

特朗普政府围绕AI行政令的政策博弈，本质上是前沿AI技术进入高能力阶段后，安全与发展、创新与规制、国家安全与国际竞争之间矛盾的集中体现。2025年初，特朗普政府以撤销拜登AI安全行政令为起点，确立了去监管和维持美国AI主导地位的政策基调。到2026年5月，围绕Mythos等前沿模型网络安全能力的担忧，又推动白宫考虑建立发布前自愿评估机制。最终行政令被推迟，则说明创新优先和对华竞争仍是特朗普政府AI政策的强约束。

Politico报道中一名白宫官员强调，该行政令“不是取消，而是推迟”，未来可能只是修改一两个条款，也可能在向总统重新说明其合理性后继续推进。这一表态说明，行政令搁置并不代表前沿AI发布前评估机制退出政策议程，而是各方仍在围绕“政府第一眼”“自愿机制”“模型发布节奏”“产业竞争优势”和“国家安全底线”继续博弈。

未来美国AI监管最可能走向一种“自愿评估制度化”的中间路径：政府不会轻易建立全面强制性的模型发布许可制度，但会通过CAISI、国家安全测试、政府采购标准、关键基础设施安全要求和行业合作协议，对最前沿、最具双重用途风险的AI模型施加更实质的安全评估要求。这种路径既保留美国市场驱动和快速迭代的政策传统，也为国家安全部门介入高风险模型治理提供入口。

对于全球AI治理而言，此次事件具有重要风向标意义。美国既要维护其AI企业的全球领先优势，又难以忽视前沿模型可能带来的网络安全、生物安全、关键基础设施和军事安全风险。其他国家在借鉴美国经验时，应避免在“全面放任”和“强制审批”之间作简单选择，而应根据模型能力层级、部署场景、开源闭源形态、国家安全风险和产业发展阶段，建立分层、灵活、可审计的前沿模型安全评估机制。前沿AI安全评估、红队测试和风险披露将越来越成为全球AI治理的关键议题，但制度设计也应防止安全审查异化为头部企业垄断市场的合规壁垒。

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