文 | 国家工业信息安全发展研究中心 陈倩倩 李强
当前，全球科技秩序正经历一场深刻的历史性变革，其核心特征是从“效率优先”的全球化逻辑向“安全优先”的主权逻辑发生根本性范式转变。在此背景下，中美科技竞争的激化并非单纯的地缘政治偶然，而是技术全球化制度架构中效率与韧性、开放与控制、扩散与集中等内在矛盾长期累积后的集中爆发。随着“相互依赖即风险”成为新的国际共识，科技安全已演变为涵盖供应链韧性、数据主权、标准话语权及人才生态的系统性工程。本文旨在剖析中美博弈背景下科技安全的逻辑转变，并审视全球多极力量的博弈图景，探讨在后全球化时代科技治理如何超越零和博弈，在可控的竞争边界艰难地寻求效率与安全的再平衡。
一、旧秩序的瓦解：技术全球化的内在矛盾与安全化转向
中美科技博弈并非历史偶然，而是技术全球化深层矛盾长期累积后的集中爆发。二战后，国际科技秩序建立在效率优先、开放承诺与网络集中之上，虽在经济高速增长期增加了全球福利，却系统性地压抑了韧性风险、控制需求与地位焦虑。当技术能力分布趋于收敛、外部冲击接连触发时，被遮蔽的矛盾以安全化形式全面释放，推动国际科技治理从“正和增长”向“零和竞争”的范式转变。
（一）结构性矛盾：全球化设计的内在对立
技术全球化的制度架构从一开始就嵌入了效率与韧性、开放与控制、扩散与集中的三重对立。这些对立并非设计缺陷，而是效率最大化目标的必然产物，在经济高速增长期被系统性压抑，一旦经济增长速度放缓便成为秩序瓦解的内生原因。
效率最大化对韧性冗余存在系统性排斥。20世纪90年代至21世纪10年代的全球化以“即时生产”（just-in-time）为核心逻辑，供应链优化追求库存最小化、地理集中最大化、交付周期最短化。这一设计虽实现了成本最优，却将系统性风险累积为看不见的负债。当全球半导体产能的80%集中于东亚、关键设备依赖单一供应商时，任何局部扰动都将通过高度耦合的供应链网络级联放大。因此，新冠疫情、芯片短缺、美伊战争等事件导致全球供应链中断并非突发冲击，而是效率极致化后体系脆弱性的必然暴露。这意味着，效率的提升以牺牲冗余和替代性为代价，而韧性的重建必然要承担效率损失。当外部冲击频率增加、烈度上升时，效率优先的全球化逻辑便遭到质疑。
开放承诺与控制需求的冲突性并存。世界贸易组织（WTO）的规则体系默认“技术中立”原则，但技术固有的军民两用属性使这一假设始终存在张力。冷战后期，各国为扩张市场有意模糊技术属性的界限。如今，技术差距缩小、战略竞争重燃，各国想要“控制”技术，就必然与原有的“开放”承诺相冲突。国际规则未能跟上这一变化，导致矛盾最终以危机形式爆发。2018年，美国制裁中兴标志着“断供”从理论可能转为政治现实，也宣告了技术中立神话的终结。
能力扩散与权力集中的不对称积累。技术全球化促进了技术能力的全球扩散，却强化了网络中心的结构性权力。美国占据标准与金融枢纽，中国成为最大制造节点，双方获益与脆弱性分布极不对称。美国担心去中心化导致杠杆失效，中国担心被中心化导致自主丧失。这种不安全感在增长红利充裕期被掩盖，一旦经济增速放缓，安全焦虑便浮出水面。
（二）从压抑到释放：矛盾转化的历史机制
科技安全的总爆发并非瞬时事件，而是矛盾长期累积后在特定节点的集中释放。这一转化遵循“能力收敛—认知滞后—外部触发”的三个阶段机制。
能力收敛的临界点效应。早期，中美技术存在显著代差，依赖呈垂直互补特点。2000年后，中国在高铁、电信等领域快速追赶，且近年来在人工智能（AI）、量子信息等战略领域跻身全球竞争前沿。当追赶者触及领导者的“护城河”，竞争性质从“发展竞赛”转为“地位政治争夺”，安全焦虑就会加剧。这一转折点意味着，技术全球化从“双赢博弈”转变为零和博弈的认知基础已然形成。
制度惯性与政策觉醒的时差。美国对技术依赖风险的认知存在滞后性。长期以来，美国政府将“断供”视为自毁行为，直至对华断供电子设计自动化（EDA）软件等被证实能够对中国产业链安全构成实质性威胁。这种滞后性源于利益集团的路径锁定及对华接触战略的思维惯性。认知转变一旦发生，长期压抑的焦虑便以过度补偿方式释放，使政策反应呈现激进特征——从精准制裁到全面出口管制以及从个案审查到系统性脱钩。
外部冲击的催化链。2018年后的一系列事件构成完整的“触发链”：中兴事件验证供应链武器化的有效性；华为案例展示5G地缘敏感性；新冠疫情暴露医疗供应链脆弱性；乌克兰危机将“经济战”与“技术战”联动极端化。这些冲击共同强化了“相互依赖即风险”的新共识，推动安全化从边缘议题跃升为战略核心。
（三）核心机制：相互依赖的武器化
科技安全化的本质在于“相互依赖”属性从合作资产转化为竞争工具。传统理论视相互依赖为稳定器，但网络不对称性使其成为胁迫杠杆——占据网络中心的行为体可将嵌入关系转化为筹码。这一机制在中美科技博弈中体现为双向运用：美国将中国在芯片领域的嵌入转化为制裁筹码，中国则以稀土管制、不可靠实体清单等工具反制。相互依赖从“资产”重新定义为“负债”，从“合作基础”转化为“竞争场域”。
技术标准的政治化是另一关键维度。5G标准制定的现实显示，在涉及关键信息基础设施时，“技术最优”原则让位于“可信优先”原则，使标准从“效率工具”转变为“权力载体”。由此，创新生态随之阵营化，“创新联盟”替代“创新网络”，国家竞争逻辑全面渗透知识生产。
综上，技术全球化的制度设计蕴含自我瓦解的种子：效率最大化积累韧性风险、开放承诺遮蔽控制需求、能力扩散触发地位焦虑、网络集中催生武器化动机。这些矛盾在特定历史条件下集中释放，使技术从低政治议题跃升为高政治战场。这不是单一政策失误的结果，而是全球化逻辑演进的内在终点。
二、新范式的重构：从效率优先到安全优先的层次解析
当旧有的“技术中立”与“依赖合作”基石崩塌后，中美科技博弈变得日益复杂，科技安全不再局限于单一维度的防御性修补，而是演变为一个涵盖供应链韧性、数据主权、标准话语权等多个维度的系统性工程。为深入解析这一复杂结构，本文构建了由外向内、逐层嵌套的科技安全五维同心圆模型（如图所示）。
图 科技安全五维同心圆模型
模型的第一层（最外层）是供应链与产业链安全。这一维度聚焦关键元器件、设备及原材料的可获得性与连续性。芯片断供、设备禁运、原材料管制等风险，直接考验一个产业体系在最坏情况下的生存能力。这一层之所以处于模型最外层，是因为它是所有其他安全维度的物质载体：无论是技术突破、标准制定还是知识生产，最终都需落实为“有货可用”的产业链实体。一旦这一层发生断裂，内层维度的防御便失去物质基础。中美科技博弈的初期冲突正是爆发于此——从芯片禁运到设备封锁，供应链武器化成为最先被使用的政策工具。
模型的第二层是关键基础设施与网络空间安全。随着数字化转型深入，安全疆域从物理空间延伸至数字空间。5G/6G网络、海底光缆、云计算设施、能源控制系统构成数字时代的“神经系统”。这些基础设施由谁建设、由谁运营、数据流向何处、算法由谁控制是这一维度的核心问题。5G之争之所以成为中美科技博弈的焦点，正是因为5G网络被定位为下一代数字基础设施的基石，其供应链安全与否直接关系一个国家的数字主权。这一层的博弈焦点从“能不能生产”转向“能不能安全地运转”。
模型的第三层是技术主权与创新能力安全。这一维度处理的问题是当外部技术封锁发生时，是否存在替代性方案。半导体先进制程、量子计算、人工智能底层架构、生物技术等“根技术”的自主可控程度，决定了一个国家在关键技术领域的战略自由度。该层承外启内——向外承接供应链层的物质需求，没有技术主权，供应链安全便是空中楼阁；向内则为规则话语权提供硬实力支撑，没有技术实力作为后盾，参与标准制定便缺乏实质性影响力。中美在这一层面的竞争最为激烈，其中，出口管制、投资审查、研发补贴等政策工具均指向这一维度。
模型的第四层是标准与规则话语权。这一维度触及竞争的深层结构，即制度性权力。掌握国际标准制定权，就等于为全球产业设定了赛道与规则。从5G/6G专利布局到出口管制规则设计，从人工智能伦理框架到数据跨境流动机制，这一层博弈的实质是为外层各维度的运行设定制度框架。谁处于“规则制定层”而非“规则接受层”，谁就能将自身的技术路径与安全偏好转化为全球事实。中美在这一层面的冲突最具决定性，因为它关乎未来科技秩序的规则由谁书写。
模型的第五层（最内层）是人才与知识生态系统。这一维度是所有外层能力持续演进的原始驱动力。顶尖人才的流动方向、默会知识的传承机制、学术交流的开放程度，从根本上决定了创新生态的长期活力。半导体产业的技术突破依赖少数顶尖工程师的经验积累，人工智能的前沿进展高度集中于少数实验室与企业的知识网络。在中美科技博弈中针对华裔科学家的审查、签证限制、科研合作禁令等政策工具之所以频频出现，正是因为双方都意识到，谁掌握了人才与知识的引力场，谁就掌握了定义未来的权利。
上述五个维度的结构性变化，折射出科技安全范式更深层的三重逻辑转变。在供应链与技术人才层面，安全化逻辑体现为从“准时制生产”向“预备生产”的转型——产业链层面的供应商多元化、友岸外包与立法补贴，以及人才层面的知识流动管制与可信圈筛选，共同指向同一个目标：将全球化时代最大化效率的网络，重构为风险最小化的安全网络。在数据与网络层面，安全化逻辑体现为从“跨境自由流动”向“主权边界管控”的转型——数据本地化存储、出境评估、算法审查等政策工具，实质上是将物理国土的安全关切投射至数字空间，促使国家权力在新技术空间全面延伸。在标准与规则层面，安全化逻辑体现为从“技术中立”向“价值观嵌入”的转型——5G供应商的“可信”认证、人工智能伦理的“价值观阵营化”、出口管制中的“民主国家”联盟均表明，技术标准已从效率工具转变为国际秩序塑造手段。这三重逻辑转变并非各自独立，而是分别对应模型的不同层次，共同构成了从“效率优先”到“安全优先”的范式转变。
三、中美科技博弈的外溢：多元行为体的适应性调整
上述结构性转变并非中美双边博弈的孤立产物，而是重塑全球科技秩序的多极动力。技术主权的崛起超越了传统的大国竞争框架，激发了欧盟、日韩、全球南方等多元行为体的差异化响应，共同构成新科技秩序的复杂图景。这些响应既非简单选边站队，也非被动接受霸权安排，而是在技术民族主义与全球化惯性之间寻求自主空间的策略性调适。
（一）欧盟：规制权力作为技术主权的软实力路径
受限于在芯片制造、云平台、AI大模型等领域的产业短板，欧盟无法复制中美式的技术主权路径。然而，它拥有中美不具备的资产，即统一大市场与制度整合能力。由此，欧盟将博弈重心聚焦五维同心圆模型的第四层，以规制权力为核心工具，采取技术主权的规则输出型路径。《通用数据保护条例》（GDPR）的域外效力、《人工智能法》（AIAct）的风险分级监管、《数字市场法》（DMA）对平台权力的约束，都是“布鲁塞尔效应”的体现。欧盟的战略逻辑在于，既然无法在技术创新赛道领先，便主导技术应用的伦理边界与市场规则。这一策略既是对中美技术主权路径的回应——以数字主权抵御美国平台霸权，以战略自主降低对华依赖，同时，是对全球化遗产的改造性继承，保留多边框架形式，注入单边规制实质。然而，该路径存在内在矛盾，即过度规制可能抑制本土创新活力，且标准输出的有效性高度依赖市场规模。在中美加速构建平行体系的背景下，欧盟能否在第四层维持其规制权力的全球影响力，尚待验证。
（二）日韩：核心节点的撕裂与对冲
日本与韩国作为全球供应链的核心节点国家，在半导体材料、存储芯片、高端制造等领域拥有不可替代的技术能力，在五维同心圆模型中的安全逻辑呈现为一种多层之间的结构性撕裂。这种撕裂的根源在于，日韩在模型的不同层面临截然相反的外部压力。在模型的最外层，日韩深度嵌入中美两套体系，使供应链武器化对日韩构成双重脆弱性威胁：美国的出口管制直接切断其技术来源，而中国的市场反制则可能摧毁其需求。在第三层，日韩在存储芯片、半导体材料、精密制造等细分领域拥有全球领先的自主技术，但其创新生态高度依赖美国主导的研发体系与学术网络。同时，中国市场在其技术商业化中扮演不可替代的角色，形成技术来源依附于美国、技术变现依附于中国的特殊结构。面对这一结构性撕裂，日韩的战略选择呈现多层次对冲特点。在供应链层，日韩企业加速推进区域多元化布局，同时避免与中国市场彻底脱钩。在技术主权层，两国强调本土技术能力的战略自主，加大对半导体、人工智能、先进材料等领域的投资，试图在两大阵营之外保留独立的技术生态空间。在标准与规则层，日韩既积极参与美国主导的“芯片四方联盟”等机制，在出口管制、技术标准等议题上与美国保持政策协同，又极力避免在规则层面过度政治化，维护其在多边贸易体制中的灵活性。在人才与知识层面，日韩强化与美国科研体系的绑定，同时，加强留存与吸引本土顶尖人才，防止在中美“人才争夺战”中被边缘化。这种“全层次参与、全层次承压”的独特结构，决定了日韩无法像欧盟那样以规则为杠杆撬动战略空间，其战略选择的根本困境在于：在任何一个层面单方面倒向中美任何一方，都将在其他层面付出难以承受的代价。在这一困境中，日韩的博弈轨迹是影响全球科技秩序的不确定变量。
（三）全球南方：技术依赖的新形式与“不结盟”空间的探寻
全球南方国家既承受中美脱钩的选边压力，又深陷对双方带来的“技术—金融”复合依赖，还缺乏欧盟那样的规制议价能力。因此，它们的策略更为务实和灵活。在供应链层面，非洲与东南亚多数国家利用中国“数字丝绸之路”的成本优势建设5G与数据中心，同时，引入爱立信、诺基亚等欧美供应商分散风险，实现去风险化而非脱钩。在数据治理层面，印度、印尼等国加速数据本地化立法，以本地化要求缓解来自大国的压力，其政策干预主要集中在模型的第二层。在标准参与层面，巴西、南非等新兴经济体积极介入世界贸易组织、国际电信联盟等多边机制，抵制标准制定权的完全阵营化，试图维护发展中国家的集体话语权。
综上，中美科技博弈的核心是争夺五维同心圆模型所示五个维度的全面主导权。欧盟则策略性地收缩至第四层（标准与规则），并以此为核心杠杆撬动其他层的战略空间。日韩作为核心节点依附型行为体，在模型的每一层都拥有一定实力，却又在每一层都面临中美双重挤压。受制于能力短板，全球南方的回应集中于最外层（供应链风险分散）与第二层（数据主权防御），在更深层的技术主权与规则话语权上仍显被动。这一差异表明，中美科技博弈的全球外溢效应并非均匀扩散，而是沿着同心圆模型的层次结构产生差异化影响：越是外层的议题，第三方行为体的调整空间越大；越是内层的议题，则越容易被中美双边逻辑所主导。
四、后全球化时代的科技治理
上述分析指向一个核心判断：后全球化并非完全的逆全球化，也并非冷战式的两极对立，而是一种由中美科技博弈驱动、经由第三方行为体差异化响应所形成的“有管理的碎片化”状态。在这一状态下，连接仍在，但信任瓦解；合作仍有可能，但安全优先；规则仍在制定，但共识分化。然而，这种碎片化状态并非稳定均衡的，其内在的治理困境根植于一个结构性的“不可能三角”。
所谓“不可能三角”，是指技术先进性、供应链韧性与全球开放性这三个目标无法同时实现最大化。全球化黄金期的选择是以开放换效率，将韧性牺牲置于次要位置。当前范式则反转了这一排序，以韧性优先，牺牲开放性重建可控的先进性。然而，完全的安全化同样不可持续。技术进步依赖知识流动的网络效应，完全阵营化将导致研发成本倍增与市场规模割裂。这一成本最终将由包括中美在内的所有行为体共同承担。一个理论上的均衡点是核心领域的有限脱钩与边缘领域的有限共存，例如半导体产业的“双轨模式”，即先进制程阵营隔离与成熟制程全球分工并存。这一均衡极不稳定，技术迭代的不可预测性可能随时将边缘领域重新安全化，引发新一轮冲突升级。
面对这一困境，制度创新的空间并非完全闭合，但其形态需要从传统的深度整合转向底线共识与危机管理，三类机制具有潜在可行性。一是风险沟通的制度化。中美在人工智能军事应用、生物安全、核技术等领域存在共同的潜在风险。这一客观现实构成了对话的根本动力。近年来的几轮中美对话表明，双方正从完全脱钩的极端设想向管控竞争的务实方向微调，其核心目标是误判预防与危机升级控制。二是多边平台的议题重构。传统多边机制虽陷入瘫痪，但在气候技术转让、全球健康数据、跨境科研合作等低政治领域，自愿联盟仍有可能存在。问题的关键在于是否刻意进行政治隔离，将技术问题与意识形态脱钩，以功能需求压制象征性竞争。三是企业与科学共同体的残余治理。当国家间机制失灵时，跨国公司与学术共同体可以承担部分治理功能。开源软件社区、学术开放获取、行业技术标准协调等虽无法替代公共治理，却能维持最低限度的知识流动。其可持续性取决于主权国家是否给予容忍空间，而这反过来又依赖于大国竞争的激烈程度。
技术主权的崛起不可逆转，但后全球化秩序的最终形态并非命定。关键行为体需要在核心利益上形成重叠共识，承认对方不可退让的安全底线，同时界定可竞争空间的基本规则。当前，最大的障碍在于，美国对绝对领先地位的追求，中国对发展权利的防御坚持，以及双方日益固化的战略猜疑正在压缩互信空间。历史轨道已经偏移，但最终走向仍取决于大国能否面对“不可能三角”张力，找到一条超越零和竞争的务实路径。
（本文刊登于《中国信息安全》杂志2026年第6期）
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